Spending review

È possibile tagliare la spesa pubblica italiana senza farsi male?

a cura di: Filippo Patroni Griffi, Dino Piero Giarda, Mauro Marcantoni, Luciano Hinna

Quarta di Copertina

Il buon funzionamento della Pubblica amministrazione è una condizione irrinunciabile e urgente per superare la crisi che stiamo attraversando e per ridare prospettiva al futuro del paese. Con i suoi tre milioni e mezzo di dipendenti, la Pubblica amministrazione è la più grande azienda del paese, ed è, dunque, il luogo dove si concentra ogni possibile «risparmio»: il luogo dove si deve «gestire» e al tempo stesso «subire » la spending review. Parola magica ormai nel vocabolario di tutti, ma di cui pochi conoscono l'effettiva portata.

Una revisione efficace delle spese, nei singoli settori, comporta grandissima attenzione nell'analisi e una perfetta consapevolezza dell'efficacia operativa delle proposte che si avanzano. Obiettivo di questo piccolo, «aureo», instant book – destinato non solo agli addetti ai lavori, ma al pubblico dei lettori civilmente avvertiti – è fare il punto sullo stato dell'arte, partendo dalle esperienze fin qui realizzate, per scendere sul terreno delle proposte realizzabili.

Il libro si apre con i contributi di due autorevoli esponenti del governo Monti, impegnati in prima persona sul fronte della revisione della spesa: Dino Piero Giarda (ministro per i Rapporti con il Parlamento) e Filippo Patroni Griffi (ministro per la Pubblica amministrazione e la Semplificazione).

Dopo aver riassunto lo scenario internazionale e italiano, evidenziando i diversi approcci adottati e i diversi risultati ottenuti, vengono presi in esame e messi a confronto alcuni casi recenti di applicazione della spending review in Italia: il caso dell'Inps, illustrato dal suo presidente, Antonio Mastrapasqua; quello del Comune di Torino, a cura di Cesare Vaciago, direttore generale del Comune; il caso del ministero per l'Università e la ricerca, a cura diGiuseppe Catalano,

responsabile del coordinamento dell'analisi e revisione della spesa del Miur, settore scuola; e il caso della Provincia di Trento, a cura di Franco Sandri, della Trentino School of Management.

Legando storia ed esperienze, in questo volume si individuano alcune regole d'oro da seguire e gli errori da evitare, per far sì che la cura funzioni e non uccida il malato.

Collana:
  • Saggine
Contributi: Giarda Dino Piero Patroni Griffi Filippo.
  • Donzelli Editore Srl

Premessa

Perché rivedere la spesa di Dino Piero Giarda

La sfida della spending review di Filippo Patroni Griffi

I. La spending review, una e molteplice

II. La spending review: definizione ed evoluzione

III. Le fasi del processo della spending review e i suoi strumenti

Fase 0. Definizione del gruppo di lavoro

Fase 1. Decidere che tipo di spending review adottare

Fase 2. Definire il perimetro di azione

Fase 3. Individuare l'ammontare della spesa aggredibile

Fase 4. Individuare le modalità di coinvolgimento degli attori del processo e gli strumenti

Fase 5. Rilevare i dati, valutare i risultati, comunicare

Fase 6. Avviare un nuovo ciclo di programmazione

IV. I casi di spending review: lavori in corso

Caso 1. La spending review in Inps

Caso 2. Comune di Torino: spending review e progetto qualità

Caso 3. La spending review nel Miur, settore scuola

Caso 4. La Provincia autonoma di Trento: spending review e riforma burocratica

V. Le regole d'oro per gestire la spending review

Bibliografia

L'idea di un instant book sulla spending reviewè nata l'8 maggio 2012 nella chiesa sconsacrata di Santa Marta, di proprietà del ministero per i Beni e leAttività culturali e ormai utilizzata per riunioni e seminari. L'occasione è stata il convegno Spending review e performance management: esperienze a confronto, organizzato su iniziativa congiunta del Cispa (Centro interdipartimentale di studi sulla Pubblica amministrazione), dell'Università di Roma Tor Vergata e di tsm-Trentino School of Management di Trento, con la collaborazione della Scuola superiore della Pubblica amministrazione di Roma.

Al convegno era presente un pubblico variegato. C'erano prefetti, capi di gabinetto, responsabili degli organismi indipendenti di valutazione, dirigenti della Pubblica amministrazione, accademici di discipline diverse. Tuttavia, tra i partecipanti c'erano anche molti che delle Pubbliche amministrazioni sono utenti: imprenditori, professionisti, studenti, comuni cittadini. Certo, la presenza di due ministri – Dino Piero Giarda e Filippo Patroni Griffi –, comunemente riconosciuti per le loro alte competenze tecniche, era un sicuro richiamo, ma la numerosità e la diversità dei partecipanti e l'interesse dimostrato per tutte le relazioni e fino alla fine del convegno sottolineavano un'altra cosa. Il tema non è più prerogativa di pochi specialisti, ma è questione di più ampio respiro che interessa molti. Forse tutti.

Di qui l'idea di un libro destinato a chi vuol capire – anche da non addetto ai lavori – cos'è la spending review, come la si applica, con quali approcci, con quali risultati attesi.

Un percorso non facile e non scontato, soprattutto in una realtà, come quella italiana, dove i problemi sul tappeto sono da un lato complessi e appesantiti dal deficit del bilancio pubblico e da un reticolo di norme fitto e talvolta contraddittorio, e dall'altro resi difficilmente aggredibili da un sistema pubblico imponente, composito e poco vocato al gioco di squadra.

Il fatto nuovo è che oggi il commitment politico è autorevole, anche se i problemi da affrontare sono eccezionalmente gravi, ed è necessario un grande investimento sulla collaborazione convinta dell'alta dirigenza e sulla forza partecipe dell'intero corpo burocratico, soprattutto quello più giovane.

Per questo motivo il libro non intende fornire facili ricette o indicare percorsi in teoria validi ma poco praticabili. Analizzando e comparando esperienze, tecniche, casi concreti, vuole raggiungere il duplice obiettivo di rendere comprensibile questo «strano oggetto» ed evidenziare alcune piste di lavoro che hanno sortito risultati apprezzabili.

I tempi sono maturi. La gravità della situazione è diffusamente percepita, nonostante la scarsa conoscenza dei complessi meccanismi in cui ci si trova a operare.

L'augurio è che la migliore comprensione delle modalità e delle ricadute attese dalla spending review diventi un enzima di cambiamento degli atteggiamenti: sia di chi opera all'interno della Pubblica amministrazione, sia di chi con essa interagisce dall'esterno, come i cittadini e le imprese. Una consapevolezza su cui costruire un approccio diverso rispetto al passato, sostenuto da una cultura dove le responsabilità soggettive si compenetrano con quelle più generali e dove il «fare meglio e spendere meno» sia una tensione quotidiana. E costruire significa mettere un mattone sopra l'altro. La spending review, parafrasando una citazione assai nota, è un primo mattone che può avere profondità e valenza diversa a seconda che ognuno di noi intraveda in quel primo mattone la costruzione di un semplice muro o l'inizio di una nuova cattedrale.

Importante per tutti la consapevolezza che non si può procedere rimpiangendo un passato migliore, che non esiste più, ma si deve investire in un futuro possibile, tutto da costruire.

Contributi

 

Perché rivedere la spesa

di Dino Piero Giarda

Per comprendere il significato e l'obiettivo della spending review, questo «oggetto misterioso», rimando a due documenti. Il primo è la relazione da me presentata al Consiglio dei ministri il 30 aprile scorso, il secondo, ancora più importante, è il Documento di economia e finanza 2012, dove è riportato, tra l'altro, il conto economico delle amministrazioni pubbliche con le previsioni per il periodo 2012-2015.

Come si evince dal Documento, la proiezione della spesa per il personale nei cinque anni, 2011-2015, passa da 170 a 169 miliardi, quindi resta stabile in termini nominali. Anche la spesa per consumi intermedi è sostanzialmente invariata. All'interno di queste due categorie, la spesa sanitaria aumenta invece di 6 miliardi di euro. Ciò implica che tutte le altre voci di spesa si riducano di importi che sommati danno una cifra analoga.

È uno scenario che non ha precedenti nella storia economico-politico-sociale del nostro paese. Coloro che hanno un minimo di responsabilità, ruoli di direzione, di governo, di controllo all'interno di qualunque segmento di settore pubblico, hanno di fronte compiti di straordinario rilievo.

Associata a queste dinamiche della spesa complessiva va segnalata una categoria che aumenta nel corso di questi cinque anni: è la spesa per le pensioni, la quale, nonostante le riforme, si porta appresso la storia del paese. L'Italia ha una spesa per i servizi pubblici tra le più basse dell'Europa

e dell'Ocse ma una spesa per interessi e per pensioni tra le più elevate al mondo.

La responsabilità di amministratori e politici è quella di limitare i danni, di evitare che i nostri figli e i nostri nipoti abbiano troppo a soffrire delle dissennatezze del passato. C'è bisogno di una cura dimagrante che gli amministratori dovranno gestire attraverso le tecniche sofisticate della revisione della spesa. Come è noto, la spending review si può realizzare secondo vari stadi. C'è quello più semplice, che il popolo ama, ovvero l'eliminazione degli sprechi. C'è quello più complesso, la parte più apprezzata dal ministro della Pa, Filippo Patroni Griffi, ovvero la riorganizzazione della vita delle amministrazioni pubbliche rendendole più efficienti e meno costose. C'è, infine, lo stadio che reclamano

alcune voci critiche nei confronti del governo, vale a dire un'operazione di arretramento strategico – come è stato scritto – della presenza pubblica nell'economia, ad esempio trasferendo parte dei servizi pubblici al settore privato con il finanziamento a carico dei cittadini. Credo che questa terza parte normalmente non venga insegnata e non faccia parte dei corsi di formazione, di preparazione e di acculturamento, anche se molti la considerano, in prospettiva, necessaria.

Immagino che gli amministratori dovranno occuparsi dei primi due livelli. Ridurre gli sprechi, quindi, e a questo riguardo ci sono tante iniziative da prendere. Perché continuare a stare in uffici di 30 e 40 metri quadri? Bisogna rassegnarsi a un ufficetto di 15 metri quadri. Riorganizzare la vita delle amministrazioni pubbliche: ed è proprio a questa seconda parte che nel nostro lavoro di revisione della spesa abbiamo dedicato l'attenzione maggiore.

Concludo con un augurio, rivolto a tutti gli uomini e le donne delle amministrazioni: riuscire dove altri non sono riusciti, così da rimettere ordine nel funzionamento della macchina pubblica e consentire al nostro paese di evitare di aumentare ulteriormente le tasse.

 

La sfida della spending review

di Filippo Patroni Griffi

Credo che il titolo del convegno Spending review e performance management, organizzato dal Centro interdipartimentale di studi sulla Pubblica amministrazione dell'Università Tor Vergata, dalla tsm-Trentino School of Management, e dalla Scuola superiore di Pubblica amministrazione, dal quale ha preso spunto questa pubblicazione, colga un aspetto importante: l'attuazione di un processo di revisione della spesa a carattere selettivo e non indifferenziato.

Si tratta di una sfida ambiziosa, perché richiede molta abilità di analisi, lavoro quotidiano, capacità di distinzione, mantenendo, comunque, uniti in una visione di sistema i due versanti della revisione. Il primo è il versante più strettamente economico-finanziario, che riguarda l'eliminazione degli sprechi – attività necessaria poiché orientata a dare sperabilmente risultati nell'immediato. Il secondo versante è quello ordinamentale, finalizzato a rendere strutturali e stabili nel tempo i risultati del nuovo sistema di spesa, da parte soprattutto degli apparati preposti alla gestione di tali spese.

A questo proposito, ritengo che vada colta e sottolineata l'importanza, in primo luogo, dell'impegno diretto del presidente del Consiglio e, in secondo luogo, della relazione del Comitato. Credo, inoltre, che questi elementi denotino la volontà del governo di seguire, per tutta la sua durata, il processo di revisione della spesa in maniera continuativa, in ragione della sua utilità.

Ci sono anche politiche più generali che incidono su altri versanti, come le politiche di semplificazione e liberalizzazione, da cui derivano un arretramento del pubblico e, al contempo, una migliore gestione della spesa sociale e per i servizi, che in Italia è già a livelli molto bassi. Nell'ambito di questa riforma di tipo strutturale, ha una particolare importanza anche la cosiddetta semplificazione dei livelli di governo, che corrisponde a un riordino sia dei servizi e dell'organizzazione delle autonomie locali – mi riferisco soprattutto alle province –, sia dell'amministrazione periferica dello Stato sul territorio, con tutte le sue articolazioni, che non si riducono solo all'amministrazione civile dell'interno.

Una sfida impegnativa, che bisogna avere la forza e la determinazione di affrontare, sapendo che ciò non è realizzabile senza rivedere il modello organizzativo della Pubblica amministrazione. Sono, infine, convinto che il collegamento tra la revisione della spesa e i meccanismi oggettivi di razionalizzazione da una parte, e l'applicazione di un performance management agli apparati pubblici dall'altra, sia una operazione necessaria, che può avere qualche chance di riuscita solo con la formazione e l'impegno quotidiano di ognuno nelle amministrazioni, accompagnati da uno spirito unitario che coinvolga tutte le presenze all'interno dell'amministrazione, dai dirigenti ai dipendenti.

Solo grazie a un buon avvio, una tale sfida potrebbe avere, auspicabilmente, discrete possibilità di successo.