La riforma obliqua

Come cambiare la Pubblica amministrazione giocando di sponda

a cura di: Mauro Marcantoni, Luciano Hinna

Quarta di Copertina

Negli ultimi vent'anni tutti i tentativi di riformare la Pubblica amministrazione in Italia sono falliti. Perché? Qual è il malanno del nostro sistema burocratico? È davvero impossibile ipotizzare una cura? Si tratta – secondo gli autori di questo volume – di un'impresa difficilissima, ma non impossibile. L'immagine che meglio racconta la situazione che ci troviamo a fronteggiare è quella della semina nel deserto, sconfinato e apparentemente così saldo nella sua impenetrabilità. Il nuovo, tuttavia, può fiorire anche in una realtà complessa e indisponibile al cambiamento. Bisogna prima seminare: per creare il potenziale di vita nascosto sotto la sabbia. E poi attendere che i vapori, trasportati da chissà dove, incrocino la corrente fredda che li trasforma in pioggia. L'imponente macchina pubblica italiana, come il deserto, non è scalfibile per editto, quasi fosse un unicum compatto e obbediente agli stimoli. Il cambio d'epoca ha bisogno di un cambio di approccio. Ha bisogno di una strategia finalmente obliqua.

Quanto compiuto finora non è soddisfacente; occorre mettere a punto un approccio nuovo fatto di norme ma anche e soprattutto di azioni in grado di assicurare la loro efficacia. Nella prospettiva di elaborare una proposta multidisciplinare e non semplificabile in sterili definizioni giuridiche, gli autori dialogano con altre importanti voci – Giuliano Amato, Cristiano Castelfranchi, Giuseppe De Rita,Massimo Egidi, Jean-Paul Fitoussi –, il cui contributo è integrato nel volume.

Emergono sette fondamentali questioni: dalla stessa definizione di Pubblica amministrazione alla difficile percezione del bene pubblico come dovere individuale, dal tema del capitale umano a quello del diritto a un «lavoro felice». Una manciata di «semi nel deserto», sette grandi temi, per iniettare nell'«organismo» della Pubblica amministrazione gli enzimi di un cambiamento virtuoso; per provare a convertire l'egoismo e la parzialità dei piccoli interessi nella generosità e nell'intelligenza delle grandi rinascite collettive.

  • Donzelli Editore Srl

Presentazione

Premessa. Seminare nel deserto

 

Il gioco di sponda

1. L'approccio obliquo

2. Obliquità e riforma della Pubblica amministrazione

3. Uno sguardo sull'Italia

4. La centralità del capitale umano

5. Un cambiamento possibile

6. Allineare interessi pubblici e interessi individuali

7. La metafora del biliardo

 

Sette grandi questioni per cambiare la Pubblica amministrazione

Prima questione. Il problema di cosa essere

1. Per stare al passo con i tempi

2. Il «dover essere» della Pubblica amministrazione

3. L'«essere» rispetto al «dover essere»

Il dibattito: dalla piramide alla filiera

 

Seconda questione. Bene pubblico come dovere del cittadino attore e giudice

1. Il bene pubblico come dovere individuale

2. Non più «sudditi» ma «cittadini»

3. Gli strumenti per dar voce ai cittadini: tra luci e ombre

4. Superare le barriere cognitive con obliquità

Il dibattito: il valore del coinvolgimento personale

 

Terza questione. La riscoperta della mission

1. La Pubblica amministrazione, un'organizzazione, una mission

2. Come definire e attuare la mission

3. Ancora una volta, «obliquità»

Il dibattito: puntare sulla cultura del risultato

 

Quarta questione. Agire sul cambiamento: responsabilità e accountability

1. Ostacoli al cambiamento

2. Responsabilità e accountability nella Pubblica amministrazione

Il dibattito: per una diversa cultura del potere

 

Quinta questione. Investire sul civil servant

1. La centralità del capitale umano

2. Spirito di servizio

3. Investire sul cognitivo

4. Riscoprire l'etica dei comportamenti

Il dibattito: l'esigenza di una rivoluzione motivazionale

 

Sesta questione. La dirigenza pubblica

1. L'incompiuta transizione dai compiti ai risultati e l'incapacità di programmare

2. Il paradigma del settore privato

3. Lo spoil system e la «solitudine» della dirigenza pubblica

4. Il ruolo trainante della leadership

5. Dall'arroganza a nuovi stilemi

Il dibattito: valorizzare la community of practice

 

Settima questione. Pluralità di attori e di fattori

1. Giochi obliqui e convergenze

2. I molti soggetti della Pubblica amministrazione

3. I rapporti a rete

4. Il raccordo ai vertici

5. Opinione pubblica consapevole

6. Social network

7. Un sentiero «obliquo» per allineare la riforma alla sua attuazione

Il dibattito: saldare cultura e mission

 

Considerazioni conclusive

1. Percorsi nuovi

2. Aspetti cognitivi

3. Elementi concorrenti

4. I semi della riforma

 

Due corollari

1. L'imperativo del cambiamento

2. La leva della formazione

Seminare nel deserto

Io ho due tecniche per restare psicologicamente positivo.
La prima è che mi dico che i tempi geologici non sono i tempi della civilizzazione, che i tempi della civilizzazione non sono i tempi dei regimi politici e che i tempi di questi ultimi non sono i tempi degli uomini. Bisogna accettarlo. Se mi impegno nel progetto di trasformare la Tunisia, vecchia di quindici secoli, non posso trasformarla in venti anni. Devo dunque accettare un orizzonte di lungo periodo. Perciò non mi scoraggio, perché il mio orizzonte non è quello dei prossimi sei mesi o della prossima elezione presidenziale: è quello dei prossimi cento anni, che io non vedrò evidentemente.
E l'altra tecnica viene dal fatto che sono un uomo del Sud. Io vengo dal deserto, e ho visto mio nonno seminare nel deserto. Non so se abbiate idea di cosa sia seminare nel deserto. È seminare su una terra arida e poi aspettare. E se cade la pioggia, si farà il raccolto. Non so se abbiate mai visto il deserto dopo la pioggia. È come la Bretagna! Un giorno camminate su una terra completamente brulla e poi, piove appena, e vi chiedete come sia potuto accadere ciò che è sotto i vostri occhi: fiori, frutti […]. Tutto semplicemente perché i semi erano già lì […]. Questa immagine mi ha veramente segnato quando ero bambino. E quindi bisogna seminare! Anche nel deserto bisogna seminare!
È in questo modo che io vedo il mio lavoro. Io semino e, se piove domani, bene, se no almeno i semi sono là. Che cosa accadrebbe se io non seminassi? Su cosa cadrebbe la pioggia? Che cosa crescerebbe: le pietre? È questo l'atteggiamento che io adotto: seminare nel deserto.

 

Moncef Marzouki 
(nota su Moncef Marzouki: da un'intervista a cura di N. Bouteldja, maggio 2010)

  

Seminare nel deserto. Una metafora straordinariamente azzeccata per descrivere come può fiorire il «nuovo» in una realtà complessa, intimamente auto-riferita, indisponibile a scombinare i «precedenti», comunque titolare di privilegi pressoché intoccabili.

Una metafora provocatoriamente realistica. Obliqua, nel senso di «non aggredibile» con semplificazioni giuridiche e mediatiche che si arenano nelle secche dell'effetto annuncio, o peggio nel risentimento anti-istituzionale. Una metafora obliqua, perché giocata di sponda, nella convinzione che il fine da raggiungere sia troppo «intrattabile» per tentare di aggredirlo di punta, a tutto campo.

Il deserto è sconfinato, saldo nelle sue facce di indifferenza al tempo che corre, di sabbia che non regge il peso, di venti che spostano e rispostano le dune.

Certo ci sono le oasi. Ma sono rare, frutto di laboriose combinazioni tra natura e ingegno, comunque incapaci di rompere l'interminabile distesa arsa che le circonda.

Seminare e attendere. Seminare per creare il potenziale di vita nascosto sotto la sabbia. Attendere che i vapori, trasportati da chissà dove, incrocino la corrente fredda che li trasforma in pioggia.

L'imponente macchina pubblica italiana, come il deserto, non è scalfibile per editto, quasi fosse un unicum compatto e obbediente agli stimoli. Non è così: basta guardare gli ultimi quarant'anni di riforme mancate.

Il cambio d'epoca ha bisogno di un cambio di approccio. Ha bisogno di una strategia finalmente obliqua. Questo significa iniettare nel suo «organismo» gli enzimi del cambiamento, di un cambiamento virtuoso. In questa prospettiva, le sette questioni chiave introdotte da questo volume possono forse essere di qualche utilità. Poi è necessario attendere che piova. Attendere le scelte illuminate di un riformatore, generato da uno scatto d'orgoglio della politica. Attendere che gli effetti della crisi economica ci rendano consapevoli che riproponendo gli stessi schemi si ottengono gli stessi risultati. Come diceva Einstein, solo gli stolti si aspettano risultati diversi facendo le cose sempre alla stessa maniera. Attendere una indignazione morale e civile che non produca inutile e rabbioso rancore, ma la voglia di reagire e di cambiare pagina. Attendere un mix di tutto questo che sappia convertire l'egoismo e la parzialità dei piccoli interessi nella generosità e nell'intelligenza delle grandi rinascite collettive. Non si tratta dell'attesa che accada un miracolo che porti il nuovo, il cambiamento. Si tratta di un'attesa vigile, attenta, partecipata, alla quale si affianca un costante lavoro «di sponda», appunto. Un lavoro che aggredisca il problema da più lati contemporaneamente, e mai frontalmente; mai direttamente. Pena il già dimostrato fallimento di qualsivoglia azione messa in essere per portare l'innovazione e il cambiamento voluti.

Per pensare la riforma dell'Amministrazione pubblica italiana, c'è bisogno, quindi, di una metafora che non è stata ancora scritta. Una metafora che potrebbe, in chiave politico-burocratica, ispirarsi al Gattopardo: rimuovere l'atavica abitudine italiana di voler cambiare tutto senza fare i conti con gli anticorpi, strutturali e apparentemente inattaccabili, che inibiscono qualunque cambiamento. Tomasi di Lampedusa, nel suo illuminante romanzo, non aveva pensato a un approccio obliquo alle riforme della Pubblica amministrazione italiana, ma ne aveva colto il senso più attuale e profondo.

Non è necessario aggiungere altre parole a quanto Moncef Marzouki – ora presidente della Tunisia, dopo essere stato per anni attivista per i diritti umani – ha scritto sul seminare nel deserto. È la metafora del cambiamento, che è possibile anche se difficile. Ecco in questo libro una manciata di «semi nel deserto». Forse oggi la terra è arida e non ci sono nuvole all'orizzonte che facciano intravedere un'imminente pioggia. Eppure la semina deve continuare. Se piove domani, bene, se no, almeno i semi sono là.

Trento, marzo 2012

Presentazione

È il 3 maggio del 2011. Arriviamo in via Pola poco dopo le 13. È la sede storica dell'Università Luiss Guido Carli. Oltrepassata la guardiola, ben presidiata come sempre, imbocchiamo il vialetto che porta alla palazzina e godiamo, come ogni volta, della piacevole sensazione di essere immersi in un'oasi di verde. La palazzina è davvero bella, in stile liberty, e intreccia la sua storia con lo sviluppo urbanistico di quella parte di Roma: il quartiere Trieste, nei pressi della Nomentana. Ora è la sede prestigiosa del Rettorato e della direzione generale dell'Università. Il seminario si tiene in Sala consiglio. È la parte più elegante dell'edificio: finemente affrescata e ricca di stucchi.

Il primo ad arrivare è Cristiano Castelfranchi, filosofo sensibile alle suggestioni cognitive. Poi è la volta di Massimo Egidi, rettore della Luiss, accompagnato dal capo di gabinetto Maria Silvia Ciola. Anche lui è sensibile agli aspetti cognitivi, che considera però dalla prospettiva degli studi economici. Oltre la porta si può cogliere la coda di una conversazione in cui si nota un non marcato, ma riconoscibile, accento francese. È il terzo ospite del seminario, Jean-Paul Fitoussi. È uno dei guru dell'Ena (École Nationale d'Administration), la più prestigiosa scuola francese di Pubblica amministrazione. Entra, saluta e si siede accanto al rettore Egidi. Parlano di un progetto formativo da gestire in Luiss, dove Fitoussi è da tempo visiting professor.

Giuliano Amato e Giuseppe De Rita giungono a pochi minuti l'uno dall'altro. Insigne giurista il primo, dal fascino «sottile» guadagnato come politico e come presidente del Consiglio; sociologo il secondo, che negli ultimi decenni ha coniato le parole dell'Italia che cambia. Un insieme prestigioso e variegato di sensibilità, competenze ed esperienze che corrispondono al fondamentale prerequisito del seminario:

un approccio interdisciplinare ai massimi livelli. A noi spetta il compito di coordinare i lavori. I punti principali sono quattro.

Primo. Accanto ai meriti, certamente rilevanti, l'attività complessivamente posta in essere dall'apparato amministrativo del nostro Stato manifesta forti criticità. Ne sono dimostrazione i tentativi messi in atto negli anni dai governi, dagli studiosi e dagli organi apicali dell'amministrazione stessa, di rinnovare l'impianto dell'apparato burocratico.

Secondo. Questi tentativi hanno portato a riforme che, pur encomiabili sulla carta, non hanno però ottenuto quella «mutazione», prima di tutto culturale, della Pubblica amministrazione italiana, che oggi più che mai appare indifferibile. È quindi del tutto evidente che queste mutazioni, per non rimanere un'apprezzabile ma poco soddisfacente dichiarazione di intenti, hanno bisogno di una presa d'atto fondamentale: tra la forza delle prescrizioni, anche nella veste aulica delle riforme, e quella dei comportamenti, a prevalere è la forza di

questi ultimi.

Terzo. Per sortire i risultati attesi, una riforma non deve quindi essere solo ben costruita giuridicamente, ma deve anche essere accompagnata da un insieme organico di azioni che sappiano incidere sui comportamenti avvicinando, e quando possibile, conciliando gli interessi generali delle riforme a quelli puntuali del «vissuto» amministrativo. Una conciliazione che non può avvenire dall'alto, ma che deve essere il frutto di una trattativa flessibile e partecipata tra tutte le parti coinvolte, in una logica di tipo pattizio e negoziale, che renda gli attori in gioco corresponsabili del processo riformatore.

Quarto. Accettando l'evidenza che quanto fino a oggi compiuto non sia soddisfacente, l'esigenza è mettere a punto un approccio nuovo fatto di norme, ma anche e soprattutto di azioni in grado di assicurare la loro efficacia. Il significato del seminario è dare corpo, anche rompendo alcuni rituali del riformismo corrente, a questa fondamentale esigenza.

Tra noi due, è poi Hinna a proporre tre aree di riflessione trasversali al tema oggetto del confronto. In primo luogo, quanto incida, rispetto ad altri fattori di carattere più strutturale (come la vischiosità dell'organizzazione, l'eccesso di normazione, la mancata semplificazione, il contrastato rapporto tra politica e amministrazione, il difficile coinvolgimento dei cittadini) la resistenza culturale del corpo amministrativo, di un sistema che rimane, nei fatti, sostanzialmente immobile e imbrigliato nelle sue inefficienze e disfunzionalità.

E ancora. A quale condizione e in che modo possono essere attivati processi di crescita e di trasformazione dal basso, che rendano i pubblici dipendenti effettivamente protagonisti del percorso riformatore, in termini di condivisione degli obiettivi di fondo e partecipazione attiva alla trasformazione della Pa.

Infine, le recenti riforme hanno puntato ad accrescere nella dirigenza pubblica la sfera discrezionale, che combinata a una maggiore responsabilizzazione avrebbe dovuto finalmente stimolare la capacità

decisionale della Pubblica amministrazione. Tuttavia, i risultati hanno stentato a manifestarsi perché non si riesce a scardinare la resistenza dei dirigenti ad assumersi responsabilità coerenti col proprio ruolo. Il rischio è percepito come sproporzionato, le sanzioni aleggiano sull'agire amministrativo, la poca fiducia in sé paralizza la burocrazia. È dunque possibile che il principio di responsabilità interpretato sotto una differente chiave di lettura e associato alla maggiore discrezionalità del dipendente pubblico possa dar luogo a un cambiamento culturale della Pa?

Il dibattito si mostra subito ricco e stimolante. Un primo giro di riflessioni e poi il confronto a ruota libera. Un filo rosso accomuna tutti i ragionamenti: l'eccezionale complessità di ogni processo di riforma che non si limiti al dettato normativo o all'effetto annuncio. Una complessità che non può essere affrontata con la cultura e con gli strumenti che sono stati fino a oggi sperimentati. La discontinuità è quindi un imperativo.

La discussione prosegue fino al tardo pomeriggio. Abbiamo fatto bene a organizzare il seminario a porte chiuse: il dibattito è stato molto libero e si è potuto garantire quel mix disciplinare che era uno dei tratti chiave dell'iniziativa.

Il concetto di obliquità non è stato mai evocato, ma i suoi presupposti sono affiorati in tutti gli interventi del pomeriggio.

Nella realizzazione di questo volume, che propone un approccio «obliquo» alle riforme della Pubblica amministrazione, i risultati del seminario sono stati a un tempo una fondamentale occasione di verifica e un prestigioso contenitore di riflessioni a cui abbiamo attinto per dare forza e incisività a ciascuna delle sette grandi questioni su cui va giocato il cambiamento della Pubblica amministrazione italiana.

 

Riquadri

Il dibattito: dalla piramide alla filiera

Giuseppe De Rita

Nella visione della Pubblica amministrazione occorre passare dalla «piramide» alla «filiera». Tutte le società moderne sono realtà che vivono in orizzontale, e quindi hanno scardinato tutte le strutture apicali che un tempo esistevano, tra cui anche lo Stato.

Noi siamo ancora figli di Menenio Agrippa, figli dell'idea che lo Stato è un corpo, con una sua struttura articolata su di un cervello centrale, mentre tutti gli altri organi sono organi terminali, poco intelligenti, che rinviano al cervello centrale gli stimoli, che quello, a sua volta, elabora e rinvia. Ma oggi questo sistema si è evoluto: in una qualsiasi struttura si trova un'architettura distribuita delle varie responsabilità, si trova un dialogo tra i diversi soggetti senza che si renda necessario passare per il centro; si trova un modo, per così dire, orizzontale di funzionare.

Può essere utile in proposito osservare, ad esempio, cosa succede altrove. Se si guarda a una realtà aziendale, a una banca, si rinviene un'architettura distribuita delle responsabilità. Solo lo Stato ritiene di essere ancora una piramide con un sistema nervoso centrale, di essere lui stesso burocrazia e politica insieme.

E tuttavia lo Stato, pur non essendo più il sistema centrale, il cervello del paese, in quanto questo si dispone, ormai, in orizzontale, non ha capito di doversi muovere in questa direzione, se non per le attuali, fiduciose e virtuali propensioni ad attuare il federalismo. Il paese si è così ritrovato uno Stato che obbedisce a una cultura, appunto, tipica di un Menenio Agrippa e non a una cultura informatica, una cultura moderna, una cultura di architettura distribuita dei poteri.

Diversamente, ciò che per molti versi si instaura in parecchi settori è il meccanismo della filiera. Nella sanità, per esempio, esiste un'organizzazione a filiera, che va dal ricercatore della singola molecola fino all'ultimo infermiere del reparto. È una filiera lunghissima, e proprio perché tale non riesce a funzionare. Lì dove, invece, vi sono filiere più corte – si pensi all'abbigliamento o all'industria chimica – il meccanismo decisionale è molto più snello.

Cosa rimane, allora, di ancora funzionante secondo una struttura centralizzata nello Stato moderno? Rimangono quelle poche isole che conservano tuttora una cultura piramidale: un capo della polizia ancora un capo, il singolo poliziotto sa che deve rispondere al commissario, il commissario sa che deve rispondere al questore, il questore sa che deve rivolgersi al prefetto e via discorrendo. Lì, dunque, esiste una struttura piramidale funzionante, ma non si può certo ritenere che tutto lo Stato possa essere strutturato come un apparato di polizia; anzi, tutto il resto è in qualche modo disgregato. Occorre, perciò, favorire una capacità di funzionamento dell'amministrazione che muova da una cultura dell'andare in orizzontale e, certamente, dell'andare verso la responsabilità individuale.

Se non si cambia il modo stesso di concepire lo Stato, sembra difficile poter mettere ordine all'interno di una situazione che, negli ultimi decenni, si è andata caratterizzando – anche dentro i corridoi dello Stato – per una confusione crescente.

Qualunque tentativo di ricostruire, in qualsiasi modo, la catena gerarchica, la catena delle responsabilità gerarchiche, il rinvio a livelli inferiori o superiori, i gradini della piramide, si scontra con il fatto che questi gradini non esistono più. La piramide appare esternamente come un simulacro, il cui interno non è più, tuttavia, abitabile.

 

Massimo Egidi

Si è sostenuto a lungo, negli ultimi trent'anni, che il sistema pubblico funzionava male e si è delegata al sistema privato una parte delle sue competenze, ciò che è stato entro certi limiti utile e funzionale. Lo Stato tuttavia non può «restringere» le proprie competenze oltre un certo limite, ed entro quel limite è necessario che operi con gli stessi meccanismi e la stessa efficienza con cui funzionano tutte le altre organizzazioni. La complessità di una grande multinazionale non è differente da quella di uno Stato: svolge compiti e affronta problematiche che hanno forti analogie con quelle di quest'ultimo, con una differenza, tuttavia, di efficacia, che tutti conosciamo. Occorre allora cercare di comprendere gli elementi che hanno costituito un freno continuo alla capacità di rinnovarsi dello Stato.

Uno di questi è la mancanza di competizione: il cittadino insoddisfatto per i servizi pubblici, non può rivolgersi a un altro soggetto che gli fornisca i medesimi servizi, non ha l'opzione dell'exit: il sistema pubblico non ha dunque stimoli per migliorare la propria efficienza, perché non «perde clienti» anche se offre cattivi servizi; e ciò impedisce di migliorare la sua classe politica e la sua burocrazia, perché l'unico elemento alternativo che il cittadino avrebbe a disposizione per esprimere la propria insoddisfazione, il voto, nel nostro paese finora non ha premiato la qualità e l'efficacia dei governanti.

In mancanza di un segnale forte da parte del cittadino, un rinnovamento che renda maggiormente efficiente l'organizzazione pubblica diviene più difficile da realizzare, e non può avvenire soltanto attraverso un rinnovamento endogeno: per avviarsi verso una struttura organizzativa e burocratica efficiente la strada da seguire è quella di importare nel settore pubblico i metodi organizzativi e le tecniche del settore privato. È una strada già intrapresa da tempo in molte amministrazioni pubbliche, ma forse perseguita con poca determinazione.

La mancanza di competitività del settore pubblico si vede drammaticamente anche nella differenza delle competenze e delle carriere degli individui nei due settori; non si è stati capaci, nella storia degli ultimi anni, di far funzionare il sistema pubblico in modo da formare una classe di burocrati/manager sempre all'altezza dei problemi di uno Stato moderno, cosa che invece è stata fatta in modo efficace in Francia e Inghilterra. Una situazione che riduce anche la permeabilità delle carriere tra il settore pubblico e quello privato, e non consente che le competenze e le intelligenze possano filtrare dall'uno all'altro mondo. Questa permeabilità caratterizza invece la società francese e le società anglosassoni, ed è necessario un nostro allineamento in questo senso se vogliamo un'organizzazione adeguata ai compiti di uno Stato moderno. Il reclutamento di un manager privato è oggi più oneroso, in termini di costi, di quello di un manager pubblico, e il suo lavoro ha un contenuto di competenza, riflette un atteggiamento culturale molto diverso rispetto a quello proprio di un manager pubblico perché è il frutto della forte evoluzione della cultura organizzativa e manageriale delle grandi imprese private. Un'evoluzione e un progresso che sono stati plasmati dalla competizione, mentre ciò non è accaduto per il sistema pubblico nostrano. Come conseguenza, nonostante gran parte dei problemi da affrontare nei due settori siano sostanzialmente gli stessi, il manager del settore privato ha un maggiore bagaglio di competenze e maggiori capacità risolutive dei problemi nel campo organizzativo e tecnico. Ridurre queste differenze è cruciale per uno Stato governato in modo efficiente.

 

Giuliano Amato

Dall'interazione tra privati e Pubblica amministrazione derivano anche costi e inefficienze. Basti pensare al rapporto tra lunghezza delle procedure e ricorsi amministrativi, in cui sono maestri gli avvocati del diritto amministrativo, i quali vivono a spese del contribuente attraverso la tutela degli interessi di coloro che, avendo perso gare pubbliche, lamentano vizi procedurali. Qui il garantismo giuridico diventa nemico dell'efficienza.

 

Jean-Paul Fitoussi

La burocrazia esiste ovunque, sia nel settore privato che in quello pubblico. E si deve riconoscere che vi sono dei casi – i cosiddetti cas d'école – nei quali la burocrazia privata è decisamente peggiore di quella pubblica quanto alle conseguenze che comporta. Si pensi, ad esempio, proprio quale caso di scuola, alla sanità negli Stati Uniti: qui il settore è privato, a differenza che in Italia e in Francia. Questo settore è dato in gestione ad assicurazioni private le quali, per ottenere dei risultati, hanno la necessità di valutare i rischi. Nasce, da qui, un'enorme burocrazia, che aumenta di almeno il 30% il costo della sanità negli Stati Uniti, a fronte di quei paesi che hanno invece un sistema in cui i rischi sono mutualizzati, e non vi è perciò bisogno di una burocrazia per la loro valutazione. Ci si trova a confronto con due obiettivi diversi: l'obiettivo del settore privato, che è quello di fare profitti – di qui la necessità di costruire una burocrazia deputata alla valutazione del rischio – e quello del settore pubblico, che mira, piuttosto, a mutualizzare i rischi, ciò che lo esonera dalla necessità di una burocrazia così strutturata. Si è calcolato – facendo un paragone tra Italia e Stati Uniti – che il gap nel reddito pro-capite tra i due paesi, evidentemente molto più basso in Italia che negli Stati Uniti, diminuisce di un terzo, proprio tenendo conto di questa inefficienza del sistema privato americano.

 

Il dibattito: il valore del coinvolgimento personale

Jean-Paul Fitoussi

Resta nella memoria collettiva la mitica spedizione Endurance compiuta da ErnestHenry Shackleton, nel 1914: la traversata del continente antartico. Affrontò la fondamentale scelta dei partecipanti con un cinico annuncio sui giornali londinesi: «Cercasi uomini per una spedizione azzardata; bassa paga, freddo pungente, lunghi mesi nella più completa oscurità, pericolo costante, nessuna garanzia di ritorno; onori e riconoscimenti in caso di successo». Ne scelse 26 su ben 5000 aspiranti. L'obiettivo era chiaro e affascinante, e ciò bastava.

Nessuno crede al fattore «eroicità» della dirigenza, né tanto meno dei componenti dell'apparato «produttivo» pubblico. Restano necessari gli incentivi materiali. Ma la riuscita dell'«impresa» è strettamente legata alla chiarezza degli obiettivi e alla percezione – nel leader e nel suo gruppo di lavoro – dell'altezza della mission, della sua condivisione, con un profondo coinvolgimento personale.

 

Cristiano Castelfranchi

Soffermiamoci sulla valutazione partecipata e sulla negoziazione. Valutare per obiettivi: questo è ciò che un tempo veniva detto. È questo un approccio indubbiamente condivisibile, ma di quali obiettivi si parla? Obiettivi dell'ufficio, che sono in realtà dei mezzi, o i veri obiettivi, che devono essere capiti e condivisi? Da qui, in parte, la necessità di una valutazione partecipata dell'attività. Se deve cambiare il funzionamento dell'istituzione, la valutazione deve essere di tipo partecipato, non può essere solo esterna o solo di tecnici. La valutazione esterna deve aiutare e promuovere una trasformazione dal basso, per la quale è però essenziale un'autosservazione, un'autoriflessione sulle reali funzioni, sulle soddisfazioni consce e inconsce, sui ruoli, sulle aspettative; è essenziale una presa di coscienza metacognitiva di pratiche, di costumi, di norme sociali e prassi. Bisogna essere in grado di enunciare e di negoziare sui criteri di qualità e di successo, sugli obiettivi e, quindi, sulla valutazione e sul suo impatto. In genere, forme di partecipazione nella valutazione sono, dunque, opportune. Ma il problema è come stimolare la partecipazione attiva a questi processi, come motivare e accogliere la partecipazione degli altri soggetti. Si deve, infatti, dar voce in capitolo a vari attori: anzitutto, da un lato, al burocrate, vuoi nella sua stessa struttura gerarchica per proporre miglioramenti e spiegare problemi; vuoi all'interno dell'ente, con gli altri soggetti utenti della burocrazia, per spiegare, sentire, negoziare; vuoi, ancora, nel caso di soggetti esterni, destinatari della funzione dell'ente. Bisogna, poi, dar voce, allo stesso tempo, agli altri attori, interni ed esterni, specie a quelli che non hanno attualmente titolo e sede per esporre i loro criteri di valutazione e visione.

In questa prospettiva, non può essere sottovalutato il problema della sistematica progettazione e utilizzazione di feedback, che rappresenta una delle vere sfide della modernità. È singolare che tale problema non venga percepito. Oggi si stanno mettendo in atto gli strumenti della nuova intelligenza collettiva pianificatoria – strumenti computazionali, formali e scientifici – che punteranno, in buona misura, sulla simulazione su computer delle previsioni e degli andamenti di un determinato fenomeno, sulla base di determinate scelte, determinati investimenti e cambiamenti. Questa è, tuttavia, solo una parte del problema. Le multinazionali – che hanno molti più poteri e capacità di uno Stato – usano già da moltissimo tempo questo strumento, ma il problema che sarà fondamentale è il seguente: si è in grado di pianificare e avere in tempo reale tutti i feedback di quello che sta accadendo nel fenomeno che si sta progettando, simulando e governando? Se i feedback non sono, infatti, quelli giusti, distribuiti in tempo reale, qualsiasi pianificazione è fallimentare. Oggi i feedback sono qualcosa di estremamente innovativo. Ciò significa, allora, avere sensori sul territorio, intelligenze automatiche sul territorio, quello che viene denominato ambient intelligence oppure significa blog, segnalazione degli attori? Si tratta, dunque, di una visione nuova che occorre concettualizzare. Ogni azione in questa direzione deve progettare i feedback in tempo reale di aggiustamento sistematico di ogni scelta e decisione. Quella qui descritta è una filosofia molto interessante, che dovrebbe essere applicabile persino ai cambiamenti che si andranno a effettuare nella Pubblica amministrazione o in qualsiasi istituzione; è un modo di pensare che occorre introdurre.

Certo, la definizione degli obiettivi e la misurazione degli output rappresentano sfide complesse, poiché la soluzione da proporre non può essere meramente tecnica. Vi sono, infatti, punti di vista, stakeholder, interessi diversi, non risolvibili unicamente attraverso strumenti tecnici, ma attraverso negoziazioni, equilibri, voci in capitolo, tanto nel macro quanto nel micro-livello.

 

Il dibattito: puntare sulla cultura del risultato

Giuliano Amato

Vi è un problema irrisolto: vale a dire la mancanza di una formazione amministrativa adeguata. Ciò che occorre è riformare un personale che non sia costituito solo di giuristi o di laureati in giurisprudenza, ma che sia capace di capire tecnicamente come si raggiungono i risultati. La cultura del risultato, in quest'ottica, va intesa non come cultura che ritiene il risultato più importante della procedura, ma come cultura che fornisce gli strumenti tecnici per arrivare al risultato. È proprio la cultura del personale amministrativo formatosi nel Regno d'Italia: interi gruppi di tecnici e di ingegneri di prima qualità che avevano dato corpo all'agricoltura italiana, che avevano consentito ai lavori pubblici di progettare autonomamente le opere necessarie al paese.

Nel dopoguerra questa compagine amministrativa è stata interamente smantellata: si è dato vita, piuttosto, a un'amministrazione di «generici delle procedure amministrative» che, se hanno gestito qualcosa, hanno di fatto gestito incentivi finanziari da dare all'esterno affinché le cose si facessero all'esterno. Il risultato è un'amministrazione che non sa mai quello che vuole esattamente, un'amministrazione che ha bisogno di un ponte per attraversare un vuoto di competenze. Questa amministrazione non è in grado di dire da sola con quali materiali il ponte debba essere costruito, quale carico debba avere, quale debba essere la sua frequenza di utilizzo; ha, infatti, una bassissima capacità di progettazione ed è esposta a chiunque le offra i suoi servigi per riempire di contenuti i propri bisogni. Di qui la conseguenza che quando il bisogno urge si va in deroga e, così facendo, si crea un sistema malato di interazione con l'esterno.

Il problema odierno – che l'Italia si è finalmente accorta di avere – è l'assenza di una cultura del risultato. Per porvi rimedio si è pensato di generalizzare l'uso dei poteri derogatori della Protezione civile che, dalla gestione delle catastrofi, sono passati a qualunque altro evento cui sia attribuita una certa rilevanza. È chiaro che a questo punto non esiste più alcun vincolo procedurale e, dunque, si fa tutto in maniera più velocizzata.Ma, in una procedura interamente in deroga, il bene e il male finiscono per valere in pari misura.

È da anni che si cerca di porre mano alla riforma dell'amministrazione generalizzando il modello, di origine francese, dell'amministrazione di missione, in modo tale che ciascun risultato atteso sia profilato come il fine attorno al quale si raccoglie quella che in francese è appunto l'amministrazione di missione, in inglese la task force. In italiano, non a caso, non esiste una parola per definire questa struttura organizzativa, che mette sullo stesso piano tutti coloro che, nell'ambito della Pubblica amministrazione, devono concorrere a un certo risultato.

In quest'ottica non è certo, allora, l'evento eccezionale – come, ad esempio, la beatificazione di un papa, e la prova di efficienza cui un apparato amministrativo è conseguentemente chiamato – a creare le condizioni perché vi sia partecipazione e condivisione di una missione comune; esauritosi quell'evento, infatti, ciascuno torna alle

prese con il proprio interesse individuale. L'efficienza della Pubblica amministrazione non può essere misurata sulla gestione dell'evento. La società italiana mostra, anzi, di saper reagire perfettamente all'emergenza, alla difficoltà, ma di essere parimenti incapace di gestire l'ordinario.

 

Giuseppe De Rita

La Pubblica amministrazione, e il singolo funzionario al suo interno, deve passare dall'attenzione alla perfezione dell'atto alla gestione della contingenza. In fondo, ciascuno di noi, nel proprio mestiere, non fa altro che gestire contingenze. Non si gestiscono leggi, programmi, progetti ma, appunto, contingenze. Non si gestiscono

realtà precodificate, ma realtà che vengono immediatamente alla coscienza, a cui, tuttavia, non si è più capaci di rispondere, se non eliminando proprio quel meccanismo di vincolo rispetto all'appartenenza statuale cui prima ci si riferiva. L'esempio della Protezione civile in tal caso è chiaro: la sua competenza nasce sulla contingenza. Ed è proprio questo governo della contingenza che Bertolaso ha distrutto nella sua concezione più vera, per promuovere meccanismi di piccolo sotto-governo. E invece lì si radicava davvero la possibilità di superare il governo dell'atto con il governo della contingenza.

Se non si dà modo al funzionario di gestire la contingenza che gli viene sottoposta – senza, perciò, dover innescare complessi circuiti piramidali di potere, e parimenti consentendo una corretta individuazione dei responsabili –, di rispondere con quella capacità di capire, comprendere, interpretare, dipanare la contingenza che gli sta di fronte, non si avrà mai una buona burocrazia. Una buona burocrazia oggi non è nel rispetto dell'atto, nel rispetto delle procedure, nel rispetto delle realtà codificate, ma nella capacità del singolo. Se si guarda a coloro che gestiscono una qualsiasi realtà particolare – al presidente di una grande banca, deputato a gestirne l'aumento di patrimonio, o a chi debba partecipare a una gara, per vincere un appalto della Pubblica amministrazione – ci si rende conto che si vive di contingenze. I grandi, oggi, sono proprio quelli che sanno gestire la contingenza. In  questo contesto la burocrazia non si sente né grande né media: si sente nulla rispetto a chi gestisce la contingenza.

 

Il dibattito: per una diversa cultura del potere

Cristiano Castelfranchi

La resistenza alle riforme nella Pubblica amministrazione non è solo culturale; è più strutturale che sovrastrutturale, o meglio, è culturale in un senso più radicale; una resistenza per motivi di potere, di ruolo, di immagine, per il senso del potere. Con quali altri sensi, vissuti, feeling di potere e ruoli è allora possibile contrastare questa struttura relazionale e sociale?

Occorre, dunque, una diversa cultura del potere. Si pensi al potere e al suo sentimento: il burocrate – la radice greca del termine è, appunto, kratos, ossia potere – è un uomo di potere, di uno specifico potere, concepito come potere di controllare, vincolare, impedire, autorizzare. È il potere di dire di no, il potere di dire e di imporre come si deve fare. Il burocrate può essere se stesso, può avere un senso del potere, inteso sia come competenza e capacità personale sia come potere sull'altro quando vi è un problema, la cui risoluzione da lui dipende. Questo è il senso di dipendenza dagli altri. Allora se tutto è chiaro agli altri, liscio, risolvibile o mera routine, dove sono il suo ruolo e il suo peso? Spesso, dunque, per avere questo feedback interno, questo feeling esterno, il problema è proprio lui a crearlo, o almeno lo pone. Magari l'ostacolo lo crea, per poi risolverlo, ma ci deve essere, per esserci lui in quanto burocrate. Eliminare ostacoli e passaggi, semplificare, rendere tutto comprensibile, chiaro e percorribile, significa dunque immediatamente – consciamente o inconsciamente – perdere potere. E come potrebbe un soggetto voler perdere potere, sia di ruolo che di immagine, sia sugli altri che come senso di competenze e controllo? Quando si ha, ad esempio, una procedura o norma chiaramente disfunzionale, che viene sistematicamente disattesa o raggirata al fine di far funzionare il sistema (violazione funzionale delle norme), il burocrate o ritiene, a ragione, che non competa a lui modificarla, oppure – anche quando ne avrebbe il potere e il ruolo – preferisce non modificare, preferisce fingere di non sapere della sua violazione sistematica o, ancora, coprirla, fare eccezione, come favore o benevolenza. Il suo ruolo, da osservatore interno del meccanismo, dovrebbe tuttavia essere, a tutti i livelli, proprio quello di proporre e introdurre modifiche funzionali.

Esiste dunque una perversione istituzionale: il vissuto e il ruolo del burocrate cospirano organicamente con la natura pervertita di ogni istituzione umana, piccola o grande che sia, specie dove il portatore del fine originario non è un soggetto privato e personalmente motivato, ma è la collettività e il pubblico. Ogni istituzione e team tende inconsciamente a diventare da mezzo fine, a mantenere se stesso, a riprodursi, a rafforzarsi per il bene degli interni, anche tradendo, in tutto o in parte, la funzione esterna, la mission originaria e giustificante, ciò a cui originariamente servirebbe. Il burocrate è il sacerdote di questa perversione istituzionale, ne celebra quotidianamente il rito.

In questo quadro non vi è purtroppo coscienza e conoscenza del meccanismo perverso e della disfunzione autoreferenziale. Questa metaconoscenza, questa presa di coscienza sarebbe invece indispensabile. E anzi, la formazione del burocrate dovrebbe essere centrata su questo, per sollecitare una mission di vigilanza in prima persona sull'attivazione di questo meccanismo autoreferenziale, automatico e inconscio, per proporre aggiustamenti. La perversione istituzionale è infatti un problema cognitivo degli attori sociali, in particolare interni e pubblici. È un problema di mancanza di consapevolezza, di schemi che impediscono di vedere il fenomeno e i suoi meccanismi motivazionali-funzionali. Anche quando si vuole e si cerca di svolgere al meglio le proprie funzioni, si finisce per perseguire il mezzo e per tradire il fine, che non si è più in grado di leggere e vedere.

Non solo la mancanza di cooperazione burocratica è disastrosa; purtroppo è un problema anche lo zelo burocratico, attento alle forme, ai tempi e alle regole. L'efficacia e l'efficienza, in questo contesto, perdono senso, divengono funzionali alla conclusione delle procedure in tempi predeterminati, non rispetto ai fini esterni della struttura, che finiscono per essere travisati. Ad esempio, in rapporto a quali obiettivi una Asl è efficiente? Obiettivi meramente interni, gestionali-amministrativi, o nel rapporto tra costi e impatto esterno? E rispetto a quali obiettivi è efficace? Quelli dei pazienti, della popolazione e della sua salute, o quelli dei medici, quelli dei politici? Sono davvero gli stessi obiettivi?

A ciò si aggiunga che non vi è conoscenza vera e completa neanche delle cruciali asimmetrie informative: spiegazioni, feedback sulle pratiche degli interessati.

Vi è, nella burocrazia, una parziale consapevolezza della poca trasparenza e comprensibilità: e ciò non riguarda solo il linguaggio, il «burocratese» – anche se il burocrate tiene molto al burocratese, come strumento di competenza, di distinzione, di identità.

La resistenza del burocrate a processi di riforma discende dall'identità tra sapere e potere, nel senso che il potere sugli altri, e la loro dipendenza dal burocrate, deriva dalle competenze e conoscenze di cui questi dispone. Da qui si evince l'ingenuità del knowledge management, inteso come semplice problema di esplicitazione e di circolazione della conoscenza, e non come problema di possesso della competenza e posizionamento personale.

La resistenza, oltre che di posizione e di potere, è dunque dovuta a un fatto identitario, di identificazione con quel tipo di immagine e di ruolo di esclusività. Se tutti potessero capire, dove sarebbe la specialità e la necessità di un burocrate, l'assoggettamento dell'altro? Anche la tecnologia dovrebbe servire anzitutto per questo: l'informatizzazione e il virtuale devono puntare non tanto ai tempi e ai costi, a ridurre illusoriamente le carte, quanto al knowledge sharing management, a favorire l'accessibilità della conoscenza e del servizio in modo friendly, facilitando il cittadino meno provveduto e, in particolare, il feedback, inteso come processo di informazione su stato, processo ed esito della pratica.

 

Giuliano Amato

Non può parlarsi di resistenza del dirigente ad assumere una determinata responsabilità se la Corte dei conti continua a essere costituita soltanto da giuristi i quali non hanno mai accettato che si passasse dal controllo degli atti al controllo di gestione, mentre il controllo di gestione è svolto con l'unico scopo di rinvenire i singoli atti viziati i cui autori debbano essere denunciati alla procura per illegalità. È, questa, una vicenda che dura da oltre quindici anni ed è per tale ragione che il dirigente che rifiuta la responsabilità merita il massimo di comprensione. Questo è un caso tipico di problema di cultura. Saggiamente, a suo tempo, si cercò di cambiare prima la cultura espressa dalla Corte dei conti, il tipo di controllo che essa esercita e, quindi, conseguentemente, si indicò all'amministrazione di seguire un certo modello operativo. Nulla, tuttavia, sembra mutato.

 

Giuseppe De Rita

È necessario pensare allo Stato moderno come a uno Stato-filiera, non uno Stato piramidale, perché lo Stato piramidale è il padre di tutte le de-responsabilità: in questo sistema il piccolo funzionario è sempre costretto a rivolgersi a un livello più alto, il quale, a sua volta, si rivolge a un livello ancora più alto, e nel frattempo qualcuno in alto deve prendere una decisione. Tutto ciò significa innescare un meccanismo generale di de-responsabilizzazione, che non è neppure la responsabilità di dire no, quanto piuttosto il rinvio continuo a un'autorità superiore. Se, dunque, non si cambia proprio il senso dell'organizzazione, se non si dà una dimensione orizzontale allo Stato, al modo di funzionare, si avrà la constatazione che il 60%– secondo alcuni l'80%– dei funzionari italiani non serve più a nulla. Questo in quanto la piramide si è disgregata e non c'è più neppure la possibilità di esercitare i vecchi vizi della burocrazia.

 

Il dibattito: l'esigenza di una rivoluzione motivazionale

Giuliano Amato

È indubbio che la valutazione costituisca uno dei fattori più importanti ed efficaci dei cambiamenti culturali. E ciò vale in particolare per il ruolo dell'autovalutazione, una disposizione in grado di favorire i processi di riforma dal basso.

Occorre tuttavia domandarsi quali siano i parametri di valutazione di cui dotarsi. Nella sanità si è riusciti a individuare parametri condivisi, perciò la valutazione funziona e perviene a buoni risultati. Tuttavia, non può essere trascurato che rileva, qui, l'ampia tecnicità delle funzioni coinvolte, che facilita la convergenza dei parametri di valutazione; una tecnicità che raramente si riscontra in altri settori dell'amministrazione pubblica, soprattutto perché in altri settori la tecnicità, originariamente presente, è andata perdendosi. C'è, dunque, un'interazione tra l'esigenza, già segnalata, di recupero delle competenze tecniche, e la virtualità della valutazione, che proprio dalla tecnicità delle competenze riceve concretezza.

 

Massimo Egidi

Occorre riflettere sul fatto che gli incentivi non sono solo monetari; implicano anche appartenenza, partecipazione a un disegno, cioè elementi di natura prevalentemente psicologica che costituiscono in realtà un motore estremamente importante: le motivazioni. Le motivazioni sono un elemento personale legato al senso dell'etica e alla soddisfazione del raggiungimento dei risultati. Rafforzare le motivazioni etiche e il senso di responsabilità è importante in particolar modo per un paese come l'Italia, dove un comportamento altamente responsabile, per così dire «luterano», per motivi storici – risalenti alla Controriforma – non è così cogente per la persona. È, dunque, la struttura che deve incentivare il singolo premiandone le capacità e l'onestà, così fornendogli la possibilità di emergere e di riuscire. Il vantaggio che ne verrebbe al sistema deve, allora, essere costruito nelle relazioni politiche, nelle relazioni strutturali e organizzative.

 

Cristiano Castelfranchi

Si avverte l'esigenza di una rivoluzione motivazionale, che veda i burocrati trasformarsi da controllori e strumenti di blocco a problem solvers. Attualmente la competenza è un mezzo per esercitare il potere sugli altri e il potere sugli altri è un fine in sé. Tuttavia, competenza e potere sugli altri dovrebbero essere mezzi per il servizio. Anzitutto, bisogna riuscire a orientare il burocrate a una motivazione e soddisfazione che siano basate non su un potere che si limiti al bloccare, a segnalare che il raggiungimento di un certo obiettivo dipende da tale stesso potere, bensì sulla motivazione, intrinseca ed estrinseca, e sulla soddisfazione del problem solving. I burocrati stessi sono prigionieri del loro ruolo. Nel burocrate competente e intelligente vi è, oggi, un limitato uso delle proprie competenze, soprattutto di intelligenza e creatività e relativa soddisfazione. E invece, i burocrati, quando danno o trovano la soluzione, in realtà traggono soddisfazione non solo per la riconoscenza, ma anche per il senso di mastery, di competence. Questo avviene, tuttavia, in genere solo in un rapporto personale o a livello di concessione, atto che ribadisce e segnala il potere di impedimento.

Cambiare la disposizione verso la visione di sé, il senso di competenza e di riconoscimento da parte dell'altro: è questo il punto cruciale. Va fatto, cioè, un processo non di diminuzione di poteri, bensì di empowerment, di cambiamenti e aggiunta di poteri nella prospettiva emotiva.

Come ha affermato Giuseppe De Rita in una recente intervista, il lavoro produce felicità se al suo interno lasciamo che si sviluppi una componente di libertà e di capacità personale. Occorre, dunque, un empowerment, occorre puntare su questo tipo di incentivi intrinseci ed estrinseci: è questa la valorizzazione. Tutto ciò può avere, peraltro, riflessi anche sulla carriera: non semplicemente titolo, anzianità, ma merito, nel senso di efficienza ed efficacia, obiettivi non dell'ufficio in sé ma dell'attività che esso dovrebbe supportare.

In secondo luogo, l'attitudine di problem solving implica una mentalità di servizio, di rendere fattibile, efficace ed efficiente ciò a cui l'apparato serve, ossia ciò a cui è subordinato e funzionale. Si tratta, dunque, di capovolgere la percezione del potere, attraverso la nozione di servizio. Si dovrebbe tentare, allora, di spostare il focus: la vera competenza e il suo sentimento stanno non nel saper individuare e creare il problema, ma nel sapere come risolvere, aggirare, talvolta con genialità, modificare funzionalmente le regole in vista dell'interesse di servizio. In ciò che qui si descrive vi è pure il riconoscimento e l'apprezzamento degli altri, nonché una forma di potere sugli altri.

Tutto questo richiede, tuttavia, un vero cambiamento di identità: non più semplice identità di categoria o di ruolo, ma identità data dall'identificazione con l'istituzione di appartenenza e con la sua mission, orgoglio per l'immagine e il successo dell'istituzione di appartenenza.

È possibile legare quanto sin qui esposto anche ad apprezzamenti ufficiali, incentivi, carriera, svincolando questi apprezzamenti alla valutazione della perfetta conoscenza di norme e sottonorme e alla loro rigorosa applicazione? Oggi è proprio in base a quest'ultima dimensione, in realtà, che il burocrate viene valutato, e riceve premi o punizioni. Non è affatto vero che vi siano, nelle strutture amministrative, deleghe e responsabilizzazione: in realtà si hanno falsa autonomia e finta responsabilizzazione, nella permanenza di controlli gerarchici dispiegati in ogni fase dell'attività amministrativa; non vi è alcun incoraggiamento alla valorizzazione dell'iniziativa e del problem solving; il controllo resta formale, non sostanziale. Si pensi, solo per fare un esempio, all'ingestibilità della valanga di carte che sono state aggiunte dalla Corte dei conti alla Pubblica amministrazione negli ultimi due anni.

Insomma, non vi è voce in capitolo, specie per il burocrate a contatto con le strutture operative e i loro problemi, né tanto meno il potere di cambiare pratiche e regole, di rinnovarle, di riadattarle in modo poi apprezzato e riconosciuto. Chi deve davvero cooperare per risolvere deve, invece, talvolta andare al di là delle norme usuali, delle procedure e prassi, assumersi i rischi, almeno sui piani interpretativi. Sa e può farlo questo il burocrate? può essere apprezzato anche per questo, o rischia solo punizioni e provvedimenti? come riformare in tal senso?

Il problema è dunque la strutturazione di intelligenze, il distribuire conoscenze, decisioni e responsabilità. È dunque in discussione un ripensamento radicale, nonché il superamento di una vecchia metafora dell'intelligenza, oggi superata nelle scienze cognitive, che guardano all'intelligenza come sempre più distribuita, sociale, multiagente; è la metafora moderna rispetto alla visione della vecchia mente centralizzata che non è neanche realistica.

 

Il dibattito: valorizzare la community of practice

Giuliano Amato

Laddove gli interessi dei vari soggetti coinvolti in una riforma strutturale della Pubblica amministrazione, così come in una singolamissione, non si allineano da soli, è necessaria, all'interno di un'organizzazione, una figura leader la quale garantisca che tale allineamento avvenga.

Un altro aspetto che merita riflessione è quello della discrezionalità finalizzata al raggiungimento di un obiettivo che sta oltre le procedure: una nozione, quella di «discrezionalità amministrativa», introdotta, come è noto, prima con le riforme Bassanini e poi con le ulteriori riforme Frattini, che si è però rapidamente trasformata nella sola dimensione di un infernale spoil system. La discrezionalità esiste, cioè, finalizzata all'interesse di volta in volta individuato dal ministro o dal politico di turno, o ancora come mero servilismo politico. Ci si è voluti liberare della piattezza delle procedure e della routine, figlie del garantismo burocratico di fine Ottocento; al mutamento dei governi, si è manifestata l'esigenza di avere dirigenti in grado di farsi interpreti dei nuovi indirizzi politici, e non solo figli e padri di una routine che li avrebbe sempre resi oppositori di quanto di nuovo fosse venuto accadendo. Tuttavia, non si è dato vita a veri innovatori, ma a meri, servizievoli, esecutori, i quali, per di più – condannati spesso a contratti semestrali – come qualunque precario hanno come principale preoccupazione non certo quella di realizzare un disegno, ma di cercare di veder rinnovato il proprio contratto. A cos'altro possono pensare costoro se gli incentivi sono legati solamente al rinnovo della propria posizione contrattuale? È anche questo un elemento da tenere ben presente anche nella prospettiva di una futura riforma.

 

Cristiano Castelfranchi

È opportuno riflettere sulla dimensione conflittuale che ogni sistema ben funzionante rivela. È interessante notare come in ogni organizzazione i conflitti vengano o inibiti attraverso una sorta di tacito assenso da parte di tutti al fine di mantenere equilibri, o agiti sinistramente e passivamente, alle spalle. L'operazione corretta da seguirsi è, invece, quella dell'esplicitazione dei conflitti – nonostante la difficoltà insita in tale operazione – essendo, questo, uno degli aspetti tipici della leadership, in luogo di una mera posizione di potere. Tutto ciò incide, peraltro, a livello di incentivi e motivazioni, esistendo anche nella Pubblica amministrazione quel fenomeno meglio noto come community of practice: vi sono, cioè, persone che collaborano al di là della posizione ufficiale, dellemansioni ufficiali, dei titoli ufficiali. Vi è evidentemente unamotivazione nel vedersi riconosciuta una competenza che non corrisponde alla posizione pagata o al titolo di studio. La leadership ha dunque proprio la funzione di fornire gli incentivi in questa direzione, in termini di apprezzamento e valorizzazione: è un modo diverso di esercizio del potere, che non è affatto in contraddizione con una visione gerarchica dello stesso. Rimane, tuttavia, un quesito fondamentale: esistono nel lavoro le motivazioni? La job satisfaction è intrinseca o vi sono meccanismi in grado di incoraggiarla e gestirla?

 

Jean-Paul Fitoussi

Siamo posti di fronte a un problema di misurazione. Non si è capaci di misurare la produzione pubblica: ciò che in realtà si misura è la spesa pubblica. Ma questo non è un dato molto significativo. Gli americani hanno una spesa pubblica molto più elevata dei paesi europei, con un risultato, tuttavia – in termini di produzione di sanità – molto più basso. Bisogna, perciò, misurare l'output. Se, ad esempio, si decide di procedere con una riforma della scuola, occorre saper misurare la produzione di educazione. L'obiettivo deve essere proprio questo: aumentare la produzione di educazione, non la spesa pubblica. Certo, spesso le due operazioni vanno in parallelo, ma non accade in tutti i casi. Si pensi alla Francia, dove la produttività dei professori è aumentata del 200% perché il numero degli studenti si è duplicato. Ma questa non è certo una misura della produzione di educazione.

Il problema della misura è, dunque, oggi quello davvero centrale. Tutti i paesi sono impegnati nel tentativo di costruzione di un sistema di misurazione della produzione governativa. Si passa dalla qualità dell'educazione alla qualità della sanità ad esempio, ed esistono degli indicatori di riferimento: la speranza di vita, le valutazioni dell'Ocse sull'educazione ecc. Tuttavia, è chiaro che ciò non può bastare per capire cosa è in gioco in queste riforme amministrative.

 

Il dibattito: saldare cultura e mission

Giuliano Amato

Mi sono trovato in più occasioni – una delle ultime poco tempo fa, inGrecia, di fronte all'élite di governo – a essere interrogato su come debbano esser fatte riforme che funzionano. In quell'occasione, i greci partivano dalla premessa che l'Italia è un paese dove, a differenza del loro, le riforme funzionano; e quindi un italiano avrebbe potuto utilmente spiegare loro come procedervi.

Quanto riferito dà il senso della relatività dei termini «funzione/disfunzione». E in effetti, raramente si hanno riforme che non funzionano per nulla. In genere, con riguardo a questo tema, si riscontrano degli stereotipi non rispondenti a verità, come, ad esempio, il credere ancora che fare le riforme significa pubblicare in «Gazzetta Ufficiale» una legge di riforma. È questo uno stereotipo di vecchia data, essendo ormai a tutti noto che il processo di riforma è, sì, influenzato dalla norma di legge, ma non è certo in essa esaurito.

Il tema che meriterebbe di essere esplorato è dunque il seguente: qual è il rapporto più efficiente, ai fini dei risultati della riforma attesa, tra la costruzione normativa e la costruzione operativa. Basti un solo esempio su questo punto: molte volte il compromesso tra visioni diverse della riforma viene raggiunto in sede legislativa rinviando a una fase successiva la soluzione del problema sul quale ci si è divisi, rimettendola, dunque, agli attuatori della riforma stessa. Questo finisce per indebolire fortemente il processo, perché non vi è una missione di riforma precisa. Le missioni possibili restano, infatti, tra di loro non risolte, non composte, ed è altamente probabile che si determini una paralisi.

Aiuta un altro esempio, in sé banale: pensiamo alla norma che prevede l'uniformazione del trattamento economico da riservarsi ai componenti delle autorità indipendenti. Autorità che, però, non sono mai state identificate successivamente alla formulazione di questa norma; essendo dunque rimesso a ciascuno di valutare la propria corrispondenza al parametro normativo, nessuno di fatto vi dava seguito. In questo caso la riforma è semplicemente annunciata, ma non è neanche avviata.

Un punto chiave sta, allora, nel fatto che è vero che la legge si limita a predisporre il progetto, ma il progetto, allo stesso tempo, deve essere univoco, deve esprimere una cultura e deve esprimere, altresì, una visione all'interno di quella cultura; se cultura e mission rimangono tra loro contrapposte, siamo in presenza di una riforma che non si farà e rispetto alla quale finirà col prevalere la forza dei comportamenti.

Il secondo grande discrimine in relazione al momento legislativo è quello che vede, da una parte, le riforme che tentano di introdurre una cultura che ancora non esiste e, dall'altra, quelle che codificano una cultura che, invece, ha cominciato a radicarsi. La fattibilità delle due tipologie di riforma è profondamente diversa. La legge che introdusse l'Antitrust, ad esempio, appariva quasi come una legge che introduceva una religione cristiana in un paese musulmano o, viceversa. Era, dunque, una legge che rimetteva ogni suo singolo aspetto alla fase attuativa. Ciò non significa ovviamente che la fase attuativa sia impossibile, ma quantomeno che essa diventi particolarmente lunga. Vi sono, al contrario, riforme che corrispondono a cambiamenti culturali già intervenuti, ed è evidente che qui il rapporto tra costruzione normativa e costruzione operativa è più semplice. Quelle appena delineate sono chiaramente delle schematizzazioni che, ciò nonostante, è bene tenere presenti.

Ciò che davvero conta, dunque, non è tanto capire come una certa riforma è stata fatta: un intervento di riforma mette in moto un gioco interattivo.

 

Occorre poi far sì che gli interessi coincidano. Ma è evidente che se gli interessi non si allineano da soli, è necessaria, all'interno di una organizzazione, una figura leader la quale garantisca che tale allineamento avvenga. Questo in quanto l'allineamento degli interessi – detto in un linguaggio astratto – altro non significa se non che l'interesse personale viene sacrificato per una piccola parte in nome dell'interesse comune. Nessun individuo è pronto, cioè, a sacrificare il proprio interesse se non ha la certezza che anche gli altri facciano lo stesso. Basti pensare, ad esempio, a quanto accade oggi nelle università italiane: con la nuova riforma i docenti universitari avrebbero la possibilità di delineare i percorsi educativi dell'Italia del futuro, secondo criteri quali, ad esempio, l'innovazione, anche in funzione della ripresa della produttività. È evidente, tuttavia, che in un sistema quale quello attuale, caratterizzato da una miriade di corsi, di discipline, di dipartimenti, ciascuno pensato a vantaggio del singolo ateneo, del singolo docente, allineare gli interessi individuali è complicato. In un tale sistema, dunque, se non vi è una figura che assicuri che tutti dovranno concorrere al raggiungimento dell'interesse generale, dall'interno dell'anima pur nobile di ciascun professore non verrà mai fuori nulla di tutto questo. In tal senso la leadership esercita un ruolo anche in un modello organizzatorio «orizzontale»: è proprio la comunità accademica l'arena più adatta a dimostrare quanto qui si sta sostenendo, essendo proprio il rettore il leader esponente di una comunità.

 

Massimo Egidi

Vi è una questione di fondo da accettare, se vogliamo comprendere il rapporto tra individuo e organizzazione: non esiste sistema che non abbia forti conflitti al suo interno. Se questi si svolgono in un clima di deresponsabilizzazione, non si crea evoluzione all'interno del sistema e quindi non si hanno margini per un suo miglioramento. L'evoluzione è spesso creata dal conflitto e il conflitto nasce: 1) dal fatto che vi sono modi diversi di affrontare i problemi e di risolverli; e 2) dal fatto che gli interessi individuali non sempre coincidono con quelli dell'organizzazione nel suo complesso. Occorre accettare questo fatto e usarlo in senso costruttivo con l'individuazione di obbiettivi condivisi, di regole chiare per realizzarli e di un'allocazione corretta delle responsabilità individuali.

Quest'ultimo aspetto è molto rilevante: la responsabilità dei diversi attori deve essere collegata a incentivi, siano essi materiali o non materiali, e fondata su motivazioni. Gli incentivi debbono permettere la formazione di un elevato grado di convergenza delle motivazioni e un elevato grado di coerenza degli obbiettivi dei differenti attori nell'organizzazione. È l'organizzazione, privata o pubblica, che deve essere in grado di disegnare un ambiente e incentivi che promuovano la convergenza degli obbiettivi; il problema è che nel sistema pubblico c'è ancora una scarsa cultura organizzativa e spesso viene fatto un cattivo disegno degli incentivi. La questione è tuttavia più complessa: il cattivo disegno degli incentivi ha alle sue spalle, prima di tutto, una confusa allocazione delle responsabilità entro la struttura. Quando il raggiungimento degli obiettivi fallisce, le responsabilità si «scaricano» su altri: la sconfitta non ha padri.

Per comprendere, dunque, cosa è mancato alla struttura pubblica in Italia, occorre comprendere che la catena decisionale è spesso immersa in una forma organizzativa che non rende trasparente le relazioni tra i ruoli e non permette dunque di identificare le responsabilità. Ciò di per sé implica un disegno sbagliato degli incentivi; infatti gli individui che hanno le giuste motivazioni e operano in modo efficiente e responsabile all'interno dell'organizzazione non riescono a veder premiate le loro azioni, e vengono così deresponsabilizzati: solo una parte di essi mantiene comportamenti efficienti e responsabili, a dispetto del fatto che questi comportamenti «non pagano». Occorre dunque iniziare a invertire questa tendenza. Tuttavia, perché tale inversione si realizzi, non si può attendere passivamente che le persone che hanno comportamenti responsabili li mantengano a dispetto di incentivi sbagliati, si comportino da «eroi». Una nuova cultura va costruita lentamente favorendo e appoggiando i comportamenti corretti: ciò significa che gli individui che sanno collaborare in modo attivo e responsabile devono ricevere di conseguenza un riconoscimento dall'organizzazione. È dunque necessario ripartire da coloro che sono ai vertici del sistema, affinché sappiano rafforzare e arricchire i comportamenti efficaci e responsabili degli individui, organizzando ruoli e relazioni in modo da allineare gli obiettivi individuali con gli obiettivi generali: questo è il vero compito della leadership, costruire obiettivi condivisi che gli individui accettino come bene comune anche se talvolta richiedono qualche tipo di «sacrificio» individuale e quindi fanno sorgere conflitti interni. Ci si è sempre lamentati del fatto che l'interesse individuale e quello collettivo non coincidono. Tuttavia, se questi interessi non vengono allineati, risolvendo con leadership i conflitti emergenti, il problema non può essere risolto.

 

Jean-Paul Fitoussi

La vera questione da affrontare è quella della corretta definizione degli obiettivi, soprattutto in sede di riforme. Tali obiettivi variano da paese a paese. In Francia, ad esempio, si persegue oggi l'obiettivo di non sostituire un funzionario su due che va in pensione. È tale obiettivo condivisibile? Se si ha chiara la carta degli obiettivi, gli strumenti per raggiungerli si trovano facilmente. Eppure non vi è mai stato alcun progetto di riforma che abbia fatto chiarezza circa gli obiettivi da perseguire. Quello della rimozione del funzionario inoperoso non può essere un obiettivo della riforma amministrativa, che ha come scopo – l'unico che possa reputarsi accettabile – quello di aumentare il benessere della popolazione.

Si arriva così al problema dell'accettazione delle riforme da parte della popolazione. In gioco è qui il far sì che l'interesse particolare coincida con l'interesse generale; operazione, questa, molto complicata. Sono numerosi i casi in cui non si riscontra la conciliazione di questi interessi, ciò in quanto si verifica il fenomeno cosiddetto della «tragedia dei beni comuni», in cui gli individui non internalizzano le conseguenze delle proprie azioni. Dunque, quando vi è un servizio pubblico e le persone si reputano efficienti, queste intendono ottenere dei vantaggi, senza tuttavia capire che questi stessi vantaggi devono essere pagati dagli altri, che hanno una esternalità negativa sugli altri. Esistono dei metodi per risolvere questo problema. Si tratta di metodi di negoziazione globale. In tal modo gli individui internalizzano le esternalità negative dovute alle loro proprie azioni. Inoltre, affinché una riforma della Pubblica amministrazione possa considerarsi riuscita, non è possibile che si ragioni solo in termini di sacrifici. È parimenti necessario mostrare il futuro, la direzione verso cui si intende procedere, gli obiettivi. La questione degli obiettivi è anzi la più importante, ed è possibile che la riforma riesca solo se è in grado di aumentare il livello di job satisfaction.<&a