Da Sovrano a Sistema

La metamorfosi dello Stato

a cura di: Mauro Marcantoni, Giuseppe De Rita

Quarta di Copertina

La voglia di Stato che sempre più prepotentemente riemerge tra le pieghe di un tessuto sociale ormai deluso dal mercato e dalla sua presunzione di autosufficienza è tanto forte quanto contradditoria. È forte perché rappresenta la sola prova di appello a cui si affidano un'economia precarizzata dalla crisi e una società a rischio di impoverimento.

Ma è anche contradditoria perché lo Stato si dibatte tra l'ansia si rispondere al sovraccarico di domande che proviene dalla collettività e la debolezza intrinseca dei poteri pubblici, sempre più sfrangiati da carenze di leadership, di buona organizzazione, di adeguatezza di campo e di mezzi.

In questo complesso intreccio sta prendendo corpo la lenta trasformazione dello Stato “da Sovrano a Sistema”. Da un assetto istituzionale forte e centralizzato ad un assetto diverso, che non solo ha minori capacità di intervento ma che, strutturandosi su logiche poliarchiche e centrifughe, è caratterizzato da una minore efficacia decisionale a livello centrale e da risposte on demand alle richieste che di volta in volta provengono dalla società.

Il volume Da sovrano a Sistema. La metamorfosi dello Stato, realizzato dalla Fondazione Censis in collaborazione con tsm-trentino School of Management, è un tentativo di mettere a fuoco le implicazioni di questa complessa trasformazione, puntando su una cultura nuovo capace di adeguare la macchina amministrativa alle esigenze di governance che lo Stato sistema di oggi richiede.

  • Angeli Franco

Introduzione, di Giuseppe De Rita e Mauro Marcantoni

 

1. La metamorfosi dello Stato

1.1. Il lento processo da Sovrano a Sistema

1.2. Le implicazioni: Stato a relazionalità multipla e primato dell'efficienza

 

2. Allineare l'Amministrazione Pubblica al cambiamento in atto

2.1. Semplificare innanzitutto

2.2. Rendere il policentrismo efficiente e funzionale

2.3. Migliorare la formazione, per cambiare la cultura

2.4. Obiettivi, misurazione, valutazione: rimettere in marcia la macchina organizzativa della PA

2.5. Rompere la rete della complicità

Introduzione

di Giuseppe De Rita e Mauro Marcantoni

Ci sono almeno due ordini di ragioni per cui l'attuale fase di passaggio che stiamo vivendo può rappresentare un'ottima occasione per riprendere il filo del ragionamento sul tema delle riforme della Pubblica Amministrazione in Italia.

Il primo ordine di ragioni muove dalla convinzione che il recupero di competitività del Paese non possa più prescindere dal miglioramento dell'efficienza dello Stato e della sua organizzazione. Il lento affermarsi dei diritti sociali, diritto al lavoro, diritto alla salute, diritto all'istruzione, diritto ad un ambiente godibile, diritto alla sicurezza e via dicendo, impone all'apparato pubblico non solo di produrre buone regole e di farle rispettare, ma richiede anche un passo ulteriore: quello di ottenere risultati concreti e verificabili.

A ciò si aggiungano la cronica carenza di risorse finanziarie a disposizione dello Stato e un processo di globalizzazione che richiede un'ottica internazionale anche nella soluzione di problemi locali.

Il secondo ordine di ragioni chiama in causa il continuo sfrangiamento dei confini che distinguono le responsabilità pubbliche da quelle private. Di qualunque natura siano i problemi che nascono nella quotidianità o le paure che si insinuano guardando il futuro, l'apparato statale è chiamato in causa con prepotenza e con la convinzione che tutto sia ottenibile basta che si voglia farlo. Tutto questo crea un intreccio tra pubblico e privato inedito, con un ente pubblico che si carica, o per meglio dire, che viene caricato di responsabilità generali, ampie e pervasive, nonostante sia palese la sua incapacità di affrontare molte delle questioni sul tappeto o perché dipendenti da logiche globali o perché afferenti a responsabilità proprie del corpo sociale o dell'economia.

Ed è, appunto, il combinato tra questi due ordini di ragioni, la debolezza intrinseca dei poteri pubblici – sempre più sfrangiati da carenze endemiche di leadership, di buona organizzazione, di adeguatezza di campo e di mezzi – e la perdita dei confini entro cui lo Stato è chiamato realmente a rispondere – perdita che legittima ogni forma di pretesa – che fa nascere potente l'esigenza di discontinuità rispetto al passato.

Una discontinuità che non ha solo bisogno di un ripensamento profondo delle strutture organizzative, ma anche di un mutamento genetico della stessa natura dello Stato e dei modi con cui vengono gestiti rapporti con cittadini e imprese. Ciò rende necessaria la costruzione di un confine diverso tra pubblico e privato, così da evitare che le responsabilità e gli obiettivi del primo si confondano con quelli del secondo accentuando l'indefinitezza dei ruoli e i conseguenti rischi di conflitto, di disallineamento, di frustrazione e di deresponsabilizzazione.

Siamo quindi di fronte a due ordini di ragioni che mettono in crisi il modello di Stato a cui eravamo abituati e impongono soluzioni che non si limitino al, pur importante, ambito dell'organizzazione interna, ma che ricomprendano la nuova natura e le nuove responsabilità del pubblico e di conseguenza anche del privato.

Un percorso complesso che richiede tre passaggi contestuali:

  • il primo riguarda il ripensamento della forma Stato, riavvicinando il suo ruolo formale alle sue possibilità reali e i suoi obiettivi fondanti al mutato assetto di contesto, di soggetti e di poteri;
  • il secondo richiede il ridisegno dell'organizzazione pubblica e della sua capacità di rispondere ai suoi fini istitutivi in una situazione caratterizzata da poteri deboli, da risorse scarse e da un campo d'azione enormemente allargato;
  • il terzo chiama in causa la capacità di rinvigorire l'attenzione del privato a favore degli interessi più generali. Attenzione sorretta non solo dalle tradizionali istanze civiche, ma anche da una rinnovata consapevolezza delle reali e imprescindibili responsabilità che il tessuto sociale e il sistema delle imprese assumono nello sviluppo complessivo del Paese.

Per non perpetuare l'antico schema che vede questi tre passaggi imprigionati nello scetticismo di effetti annuncio che non si realizzano mai, è necessario superare il disallineamento che oggi caratterizza il nostro sistema di convivenza.

Da un lato, è cresciuto un mondo virtuale dove le idee sembrano chiare, i piani sembrano credibili, i progetti sembrano praticabili, i risultati attesi sembrano realistici. Dall'altro, si afferma quotidianamente un mondo reale dove i comportamenti si autoriproducono, i processi decisionali non prendono forma, lo scetticismo prevale sulla fiducia.

Non è quindi un caso che, a vent'anni dai primi grandi progetti di  riforma del sistema pubblico e a quaranta dai primi grandi interventi di ammodernamento del sistema privato, i nodi sul tappeto rimangano inesorabilmente gli stessi. Anzi, rimangono gli stessi con l'aggravante delle mutazioni di contesto che rendono quel che ci si prospetta guadando il futuro ragionevolmente meno roseo, come

standard di vita, di produzione e di consumo, di quanto ci riservava il passato.

Questo disallineamento si riversa prepotente sulla politica, sul management pubblico, sulle leadership dei sistemi privati ad influenza collettiva, perpetuando una distanza pressoché incolmabile tra ciò che è chiaro nelle terapie socio politiche e ciò che è evidente nelle dinamiche reali.

Un disallineamento che è quindi incorporato nei modi di essere e nelle specializzazioni di soggetti di fatto antagonisti e che finiscono con l'insediarsi su due mondi diversi destinati a non incontrarsi mai.

È questo il nodo cruciale che ha reso fisiologica la distanza strutturale tra ciò che sembra e ciò che è. Una distanza che ha fatto crescere a dismisura la sfiducia in un cambiamento reale del rapporto tra le due dimensioni e che ha reso volatili gli entusiasmi che esplodono ogni qualvolta si registra qualche piccolo o grande fatto positivo.

Per uscire dall'impasse non ci sono ricette facili e ad effetto rapido. Ciò che importa è capire dove sta il problema andando oltre all'idea di Stato sovrano, che tutto prevede e tutto regola, ma anche all'idea di Stato sistema, che tutto deve cogliere e a tutto deve dare risposta.

La soluzione sembra quindi quella di ricomporre le funzioni (e quindi i soggetti) chiamandoli ad interpretare, non più in antitesi, le due facce della stessa medaglia. Funzioni e soggetti che, per innescare processi reali di cambiamento, oggi devono esprimersi in modo unitario e inscindibile: non si può approvare una norma senza renderla applicabile, non si può pensare al breve periodo senza considerare gli effetti sul medio lungo, non si può ridimensionare il pubblico senza far crescere il privato, non si può rispondere al bisogno di strategia senza rispondere alle urgenze, non si può alimentare un mondo virtuale altro rispetto a quello reale.

Un passaggio che ha bisogno di un cambio di mentalità, fondato sull'allineamento, sulla sincronia tra idee e azioni. Un passaggio che richiede una governance di nuova generazione, dove la chiarezza delle idee non sia tale se non incorpora la loro fattibilità. Dove l'allineamento delle dimensioni e dei soggetti coessenziali ai processi di sviluppo del Paese diventi una priorità e un convincimento comune.

Un allineamento fondato su una governance capace di cucire i luoghi del pensiero con quelli dell'azione e viceversa, creando una prassi consolidata dove chi fa le leggi non sia altro, almeno nella cultura e nelle responsabilità, rispetto a chi le applica; dove chi fa strategia non sia altro rispetto a chi risponde all'emergenza; dove chi pensa al lungo periodo non sia altro rispetto a chi governa il quotidiano; dove chi opera nel pubblico non sia altro rispetto a chi agisce nel privato; dove chi concepisce l'insieme non sia altro rispetto a chi si concentra sul particolare.

Superare la barriera che separa le riforme dalla loro attuazione richiede una grande operazione culturale che investe contestualmente le forme dell'essere e quelle dell'agire. Operazione questa che mette in gioco in modo inscindibile:

  • la politica, come forza legittimante e di propulsione;
  • la burocrazia, come motore interno delle trasformazioni;
  • la società reale, nella duplice funzione di soggetto attivo e di grande committente dei processi di cambiamento.

Il tutto nella consapevolezza che l'inefficienza dello Stato non è mai neutra rispetto al gioco di interessi che intreccia pubblico e privato in forme non sempre trasparenti. Di conseguenza rendere espliciti e percepibili i vantaggi dell'efficienza è un passo necessario per marginalizzare le reazioni prodotte dalla perdita di rendite di posizione e di privilegi consentiti dal regime che si vuole cambiare.

Un rilancio forte dell'accountability, sia in senso verticale sia in orizzontale può allentare le reazioni degli interessi lesi dalle riforme e dal recupero di efficienza ed efficacia dei sistemi pubblici. In questa prospettiva, l'enfasi posta sui sistemi di valutazione delle performance a tutti i livelli e la rottura dell'autoreferenza delle pubbliche istituzioni attraverso adeguate azioni di customer satisfaction e di misurazione degli esiti concreti delle azioni possono sortire effetti positivi in misura proporzionale alla loro chiarezza, completezza, affidabilità e indipendenza.

Effetti positivi che si irradiano non solo sul contenimento delle reazioni da privilegio leso, ma anche sulle motivazioni dei soggetti politici, burocratici e sociali impegnati a riallineare virtuale e reale, norma e comportamenti, generale e particolare. E rispetto a cui solo un sistema evoluto, indipendente e trasparente di accountability può costituire un valore aggiunto esterno e trasversale a tutti gli ambiti impegnati nell'allineamento del management e della governance dello sviluppo del Paese.

È questa la chiave di lettura che attraversa l'intero testo, che si propone di fornire un quadro fenomenologico e sintetico delle trasformazioni in atto nel sistema d'azione e di organizzazione del soggetto pubblico, puntando sulla governance dell'allineamento e sui passaggi che rendono esigibili riforme e impegni, dalla semplificazione all'esigenza di promuovere approcci culturali nuovi, dal miglioramento dell'efficienza del sistema al maggiore coinvolgimento degli utenti, fino alla promozione di un localismo funzionale al mutato modello di Stato.