CORRUZIONE

La tassa più iniqua

a cura di: Mauro Marcantoni, Luciano Hinna

Quarta di Copertina

È stata approvata recentemente una norma anticorruzione (190/2012) dopo tre anni di discussione (ostruzionismo) in Parlamento, ma tutti i gruppi politici sembrano già animati a modificarla. La norma avvicina «a parole» l'Italia al resto del mondo, ma la tiene ancora lontana dalle reali esigenze del paese: l'attenzione è concentrata sulla corruzione amministrativa e si trascura quella politica, non si prendono in considerazione i reati a essa collegati (falso in bilancio, fondi neri, finanziamento ai partiti ecc.). La norma per la prima volta tiene conto delle esigenze di prevenzione oltre che della repressione: per la prevenzione è prevista l'adozione di una serie di strumenti per i quali esiste però un deficit culturale sia della società civile che del management delle aziende soprattutto pubbliche. L'attività di repressione, invece, rimane ancora molto inefficace; l'arsenale penale è di fatto spuntato per effetto dei termini della prescrizione che hanno fatto sì che nessuno sia mai andato in galera per corruzione nel passato e nessuno ci andrà nel futuro. Abbiamo scherzato. L'analisi costi benefici di chi corrompe o è corrotto è ancora molto vantaggiosa a favore di entrambi: non c'è di fatto pena e non c'è condanna morale da parte della società civile che legge la corruzione come un «male necessario» per combattere la burocrazia imperante. La corruzione è una «tassa iniqua» e ingiusta di 1500 euro a persona, incluso il neonato che viene alla luce in questo secondo, che ruba il futuro alle generazioni future, cancella la meritocrazia, tiene lontani gli investimenti esteri, fa migrare le aziende italiane. La corruzione secondo stime (sbagliate) – per assurdo non esiste in Italia un modello di stima attendibile – quota 70miliardi l'anno e combatterla seriamente equivale a lanciare più finanziarie e spending reviewa costo zero in un solo anno. Il volume propone riflessioni, considerazioni, dati, confronti, strumenti e agende da implementare in chiave giuridica, organizzativa, economica e sociale.

Collana:
  • Saggine
Contributi: Patroni Griffi Filippo.
  • Donzelli Editore Srl

Prefazione di Filippo Patroni Griffi

I. Capitolo primo. Che cos'è la corruzione

1. Il concetto in una formula

2. Le definizioni giuridiche

3. La fantasmagoria della corruzione

4. La tassonomia del coinvolgimento

5. Cosa dicono le scienze sociali

 

II. Quanto vale la corruzione

1. La ricerca di una metrica

2. La corruzione accertata

3. Il «sommerso» della corruzione

4. Esse est percipi

5. Il costo dell'indifferenza

6. Come agisce la molecolarità corruttiva

 

III. La pandemia della corruzione

1. La dimensione globale

2. Le incertezze dei governi

3. Corruzione e global warming

4. L'alleanza anti-corruttiva della Gran Bretagna

5. La lotta alla corruzione dall'alto: il caso cinese

 

IV. La partita della corruzione

1. Un mazzo e poche carte buone

2. La pressione internazionale

3. La Civit: un mazziere senza carte

4. Le carte delle agenzie internazionali

 

V. Nessuno è fuori gioco

1. Il ruolo della politica

2. Il peso della società civile

3. Transparency International: una carta unica

4. Le nuove frontiere del web

 

VI. Nuova legge, nuova ars combinatoria?

1. Strumenti vecchi e nuovi

2. Il risk management della Corruzione etica pubblica

3. Etica pubblica, whistleblowing e liste nere

4. I codici di comportamento, i codici etici e la Carta di Pisa

 

VII. I presìdi dell'anticorruzione

1. La rotazione (non sempre e comunque) degli incarichi

2. La funzione decisiva dell'internal auditing

3. I Patti d'integrità e il piano anticorruzione come promessa etica

4. Gli strumenti che mancano: l'intelligence e la regolazione delle lobby

 

VIII. Il modello e la visione strategica

1. Una strategia e tre livelli

2. Le norme, per colpire dall'alto

3. L'organizzazione, per aggredire le inerzie

4. La seduzione della legalità, per conquistare le menti

 

Conclusioni

di Filippo Patroni Griffi

 

Ogni vera riforma è sempre riforma culturale, cambiamento dei comportamenti di massa, mutazione persino della psicologia sociale. Lo è tanto più quando l'oggetto è la corruzione o, meglio, il mancato esercizio di una corretta e onesta amministrazione della cosa pubblica. La corruzione non avrebbe respiro, se non avesse ambienti favorevoli, alimentati da piccoli e grandi atteggiamenti, ciascuno dei quali, seppur non evidentissimo nelle sue conseguenze, crea, con la sua somma, condizioni per cui la corruzione sia più a suo agio di quanto non dovrebbe essere e trovi un terreno propizio al suo proliferare.

Il lavoro di Hinna e Marcantoni è prezioso, proprio perché disincaglia il problema della corruzione da due grossi scogli dove solitamente è relegato. Uno riguarda la sua contestazione puramente morale, o moralistica, atteggiamento che è importante, ma che, se si esaurisce nell'auspicio della sua scomparsa, non è molto efficace; il secondo è la genericità con cui viene affrontato il tema, quasi che la corruzione sia qualcosa di inafferrabile, indefinibile, irraggiungibile nella sua concreta realtà. In certi momenti sembra che qualunque cosa sia corruzione, anche il semplice sostenere una persona o una posizione motivata su un qualunque problema; in altri, sembra che nulla sia corruzione, a meno che non la si delinei come… un altro reato già previsto dal nostro codice.

Su questo aspetto la nuova legge anticorruzione definisce finalmente e con nettezza il perimetro legale dei reati specifici che vanno sotto la definizione di «corruzione». È importante sottolineare le novità della legge, in quanto:

  • colma un gap del nostro ordinamento, rispetto alle legislazioni di altri paesi, rispondendo alle critiche di organismi internazionali;
  • soddisfa, anche se non definitivamente, la domanda crescente di giustizia sociale e di moralizzazione della vita pubblica nazionale;
  • sposta l'ago della bilancia dalla repressione, che comunque va rafforzata, alla prevenzione, oggi indispensabile;
  • introduce nuovi strumenti, come il whistleblowing, che possono aggiungere efficacia a quelli già esistenti;
  • fa entrare a pieno titolo nelle amministrazioni pubbliche la gestione del rischio, che fa parte del bagaglio tecnico di qualsiasi manager, ma non ancora di quello dei dirigenti della nostra Pubblica amministrazione.

Questa legge non esaurisce il campo delle iniziative legislative necessarie per dare al nostro paese un volto più adeguato alle nuove esigenze di trasparenza e di buona conduzione degli affari pubblici. Altre norme sono state predisposte – o sono in discussione – sulla trasparenza, sulla regolamentazione delle lobby, sul finanziamento dei partiti, il cui combinato disposto sarà quello di permettere all'Italia di disporre di una dotazione legislativa che renda sempre più difficile alla corruzione di sostenersi, o di crescere.

Leggendo le pagine del volume si capisce molto bene che, proprio per la sua sedimentazione storica e antropologica, la corruzione va debellata realizzando interventi su più livelli, da quello legislativo – perché le norme sono sempre una guida di riferimento essenziale – a quello mediatico, per rilevare come un paese libero dalla corruzione è più bello e più gratificante; da quello delle procedure amministrative, la cui trasparenza è fondamentale, a quello tecnologico, perché permette conoscenze e capacità di elaborazione dei dati prima sconosciute, o impossibili.

L'elemento che però può essere decisivo è proprio quello della qualità della pubblica amministrazione, non intesa in senso astratto, ma nella concretezza delle migliaia e migliaia di persone che vi lavorano ogni giorno. È il cambiamento di questo corpus fondamentale della società, non solo nelle sue funzioni strettamente amministrative, che potrà determinare la vittoria finale sulla corruzione.

Siamo abituati alla figura del funzionario pubblico di vecchio stampo, anche preparato e corretto, ma attento esclusivamente, o quasi, al proprio segmento di competenza; alle procedure in senso stretto; al controllo preciso di legalità; all'aderenza della procedura alla norma; mentre oggi, oltre che quelle capacità, se ne richiedono altre, come un intervento attivo per prevenire la corruzione, e non solo impedirla o reprimerla quando si sia già manifestata; si chiedono strategie d'intervento complessive, studiate con oculatezza; si richiede formazione continua, abilità nella trattazione dei dati. E, soprattutto, si richiede un cambiamento nella percezione di se stessi come dipendenti pubblici, non più recepiti come ingranaggi di una macchina astratta, meccanismo astratto, ma quali civil servant, soggetti che abbiano l'ambizioso compito di rispondere ai cittadini e non allo Stato, inteso come macchina. Se riusciremo, con vari mezzi e lavorando su più livelli, a trasformare in questo senso la nostra pubblica amministrazione, toglieremo ogni vantaggio alla corruzione, che potrà sempre provare a innestarsi qui e là, ma non avrà più un ambiente favorevole in cui sedimentare e crescere. Ecco perché il volume si sofferma in tante occasioni sul ruolo centrale dei dipendenti pubblici: tanto gli autori del volume sono convinti, a ragione, che portare sul lato giusto della barricata questo «grande esercito» sia una delle carte più forti e incisive che il nostro paese può giocare.

Lo scenario internazionale, approfondito da Hinna e Marcantoni come necessario punto di riferimento della vicenda italiana, ci offre confronti che, seppure non siano oggi confortanti per l'Italia, proprio per le ultime scelte legislative, ci assicurano di essere sulla buona strada. In fondo, come il volume descrive con accuratezza, quello che stiamo facendo è in linea con le migliori esperienze europee e anglosassoni: cerchiamo di seguirne le orme e, talvolta, di indicare dove quei sistemi debbano essere cambiati, per adeguarli ottimamente alla situazione italiana.

Il volume s'incarica poi di trovare formule concettuali e formali che facciano sintesi tra le varie definizioni di corruzione. Operazione non facile, perché se tutti, in coscienza, sappiamo discernere il bene e il male, e sappiamo indicare, punito o no che sia dalla legge, quale comportamento è sicuramente scorretto e quale invece sia rispettoso dei diritti di ognuno, quando si passa a una comparazione internazionale tutto diventa più difficile: le leggi non sono naturalmente uguali da paese a paese, e nella fattispecie ciò che può essere considerato reato in uno magari non lo è in un altro paese e viceversa. Allora, in questi casi, vengono in soccorso le formule matematiche, che tentano di restituire con precisione quello che l'uso degli aggettivi, o la semplice descrizione delle cose, fa apparire come indistinto.

La formula della corruzione proposta dagli autori (C = M + D + A + B + SG + SE + CL) è non solo un'importante conquista metodologica, ma, di fatto, un programma di lavoro, forse un programma politico e anche questo deve essere motivo di riflessione. Le variabili che incidono sulla corruzione, a favore o contro, sono infatti i regimi di monopolio dei servizi pubblici (M), la discrezionalità dei pubblici ufficiali (D), la trasparenza (A), il livello di burocrazia delle organizzazioni (B), il funzionamento del sistema giuridico (SG), la situazione economica (SE) e la cultura della legalità (CL).

È certo che gli autori non ritengono che sia sufficiente una formula per risolvere il problema, ma è ugualmente certo che la lotta alla corruzione ha la complessità, la grandezza e la profondità che Hinna e Marcantoni indicano.

Adesso la palla arriva nel nostro campo, che è il campo di tutti: governo, legislatori e cittadini. Lavorare insieme è la soluzione.