Autonomia, svolta necessaria

Verso quali direzioni si incamminerà il Trentino?

a cura di: Paolo Pombeni, Roberto Toniatti, Ivano Dalmonego, Gianfranco Cerea, Gianfranco Postal

Quarta di Copertina

Nell'arco di una stagione – storicamente breve – tutto è cambiato, con la netta percezione dell'irreversibilità. Il rischio è la paralizzante palude dell'incertezza. Per altro verso, l'imperativo ineludibile e vincente è una puntuale, oggettiva, onesta, presa di coscienza del cambiamento in atto e, da subito, la ricerca coraggiosa di vie nuove verso una concreta operatività e creatività collettiva.

Dopo decenni di successo e di sviluppo, il trentino autonomo è ad un bivio: da un lato la prospettiva di ridimensionamento/impoverimento per gli eccessi di autodifesa, per l'aggressiva pervasività del centralismo statuale e per le ridotte disponibilità finanziarie; dal lato opposto – e questa è la scelta – si aprono reali potenzialità per una nuova e diversa crescita, stimolata dall'auspicabile obiettivo di conciliare una tradizione indubbiamente significativa con le sfide del mondo globale.

In questo Rapporto idee e stimoli vengono offerti al dibattito più esteso e auspicabilmente permeante la società trentina.

Collana:
  • Materiali di Lavoro|tsm
Contributi: gruppo ATI.

Presentazione

Considerazioni generali, di Mauro Marcantoni

IDENTITÀ E ISTITUZIONI

Politica dell'identità e politica dell'autonomia, di Paolo Pombeni

La costruzione dell'autonomia integrale, di Roberto Toniatti

La questione istituzionale, di Gianfranco Postal

La finanza provinciale: vantaggi e rischi per l'autonomia, di Ivano Dalmonego

Come rilegittimare l'autonomia, di Gianfranco Cerea

SOCIETÀ E TERRITORIO

Autonomia e sviluppo economico, di Enrico Zaninotto

L'autonomia e il suo sistema di welfare, di Antonio Schizzerotto

Autonomia e territorio, di Romano Masè

Il territorio trentino e le sue specificità, di Franco de Battaglia

APPROFONDIMENTI

Paesaggio, ambiente, territorio. Stato dell'arte e prospettive in Trentino, di Ugo Morelli

Le relazioni istituzionali del Trentino nel tempo del secondo Statuto speciale di autonomia, di Gianfranco Postal

Il regionalismo a geometria variabile, di Mauro Marcantoni

Gli autori

Abstract

Dopo decenni di successo e sviluppo, il Trentino autonomo è a un bivio: da un lato la prospettiva del ridimensionamento / impoverimento per gli eccessi di autodifesa, per l'aggressiva pervasività del centralismo statuale e per le ridotte disponibilità finanziarie; dal lato opposto le reali potenzialità di una nuova e diversa crescita, stimolata dall'auspicabile obiettivo di conciliare una tradizione significativa con le sfide del mondo globale. 

Sfide che devono essere affrontate facendo tesoro delle relazioni interregionali fin qui sostenute dalla provincia di Trento e che, al tempo stesso, richiedono l'attivazione di nuovi strumenti, sempre più rispondenti a un «regionalismo a geografia variabile». Il regionalismo conosciuto fino a oggi, infatti, ha mostrato molte falle, innescando una diffusa perdita di fiducia nei cittadini. Bisogna dunque ripensarlo valorizzando, da un lato, la spinta dal basso, locale, e cogliendo dall'altro, le spinte che provengono dal mondo esterno in campo economico, sociale, politico e finanziario. Una strada che potrà essere percorsa solo facendo appello a un senso di responsabilità collettivo e individuale.

I contributi degli autori evidenziano, dunque, come il nuovo «regionalismo a geografia variabile» sia chiamato a superare l'attuale gestione paternalistica e indulgente delle risorse pubbliche, con uno Stato nazionale al centro che elargisce risorse secondo le esigenze del momento, in favore di una gestione delle risorse pubbliche condivisa, appropriata e imparziale, nonché rispettosa degli interessi di tutti..

 

Il regionalismo a geometria variabile

di Mauro Marcantoni

Il nuovo regionalismo non può essere il frutto di un processo repentino, ma deve disporre di un tempo di sperimentazione e di consolidamento in itinere essenziale per mettere a punto un sistema che valorizzi e incentivi a crescere le realtà locali e la loro classe dirigente. E questo, tenendo conto che un'adeguata responsabilizzazione in termini di competenze e di corrispondenti risorse finanziarie è un prerequisito perché possa crescere una capacità di governo all'altezza delle sfide del «dopo crisi». Un sistema a più velocità che, partendo da assetti adeguati – quindi autonomia reale, responsabile, e non mera delega di spesa –, e dal necessario credito di fiducia – non si può sostenere che le cose non funzionino se non si è prima provato –, consenta al regionalismo di dispiegare con pienezza le sue potenzialità nel rispetto delle diversità di storia, di cultura e di assetti ambientali. Un sistema a più velocità che richiede una straordinaria chiarezza di assetti, di termini, di modalità operative, senza le quali il rischio di tornare ai patteggiamenti politici diventerebbe troppo alto e oneroso.

Il nuovo regionalismo a geometria variabile deve quindi fondarsi su una precisa e condivisa tavola dei valori su cui giocare la carta delle responsabilità locali. Una carta dei valori che non si sviluppi, come per le politiche dei tagli lineari, sul principio di ritenere uguale ciò che uguale non è, ma che tenga in debito conto i cinque grandi criteri su cui valutare adeguatezza e inadeguatezza. Il primo è tener conto della capacità del governo regionale di produrre ricchezza e quindi di reperire, attraverso la fiscalità locale, le risorse necessarie sia per gestire adeguatamente i servizi pubblici, sia per rendere più competitivo il territorio di riferimento. Il secondo è considerare adeguatamente fattori oggettivi come le dimensioni, la densità della popolazione e l'articolazione orografica. Territori che presentano significative differenze rispetto ai fattori indicati non possono essere trattati in ugual modo, anche dal punto di vista delle allocazioni delle risorse. Il terzo è affermare il principio che il cattivo governo ha comunque effetti negativi sulla classe dirigente locale che ne è responsabile. Se non vengono adottate forme di corresponsabilità degli amministratori pubblici – nella buona e cattiva sorte – far crescere la capacità di governo sarà molto più difficile. Il quarto è che il principio di solidarietà da parte dei territori più forti rispetto a quelli più deboli non può rispondere alla mera logica della copertura del disavanzo dei bilanci in deficit o, peggio ancora, al ricorso a sistemi che possano portare a una sorta di ripiano a piè di lista. La solidarietà, necessaria, deve poggiare su criteri e condizioni che garantiscano il buon fine delle risorse erogate e non alimentino meccanismi perversi di moltiplicazioni dei costi e delle inefficienze. Il quinto è legato al potere sostitutivo dello Stato nei casi in cui le situazioni siano vistosamente e reiteratamente carenti o deficitarie. Se le cose non funzionano, lo Stato ha il titolo, anzi il dovere, di intervenire anche sospendendo l'esercizio delle competenze, impegnandosi tuttavia a creare le condizioni affinché la sospensione sia temporanea.

In definitiva, un assetto a geometria variabile che dia basi solide e chance competitive a una nuova governance che veda Stato e regioni dare all'Italia e ai suoi territori le condizioni necessarie per salvaguardare la qualità della convivenza e lo sviluppo dell'economia.

Un assetto a geometria variabile che faccia crescere il capitale sociale e la classe dirigente come bene principale su cui aprire ogni possibile orizzonte di crescita reale del paese. Una classe dirigente – è necessario avere il coraggio di dirlo – che deve avere come unico riferimento il merito, e non gli automatismi, i clientelismi, le irresponsabilità che troppe volte hanno segnato negativamente il funzionamento delle istituzioni pubbliche. Il merito va riconosciuto e valorizzato, tenendo conto di tre concetti chiave su cui è possibile trovare un consenso sufficientemente ampio.

Il primo è la responsabilità collettiva. Non può essere considerato meritorio ciò che danneggia il bene comune. La semplice somma degli interessi personali e di parte non fa sviluppo, sia in economia che nel sociale. E senza sviluppo non c'è futuro per nessuno.

Il secondo è la responsabilità individuale, nel senso che ciascuno deve mettere a frutto le proprie capacità, senza scaricare indebitamente su altri, in particolare sulle famiglie e sulle pubbliche istituzioni, la personale indisponibilità a imparare e a crescere.

Infine le pari opportunità, come condizione essenziale per valorizzare i capaci e meritevoli e per non confondere le forzature egualitaristiche con il valore della solidarietà.

Senza il concorso congiunto di questi tre concetti chiave, il merito non si traduce in qualità del capitale sociale e della classe dirigente. Un ragionamento che vale sicuramente per la dimensione regionale ma che è ugualmente riferibile a ogni altro livello istituzionale, dal più aperto al mondo al più prossimo al cittadino.

 

I grandi nodi da sciogliere

Dalla crisi del governo centrale alla crisi dei governi locali

Rispetto democratico e realismo politico impongono di considerare con estrema serietà i convincimenti di un'ampia opinione pubblica, con lo scopo di ri-orientarla indicando più avanzate direttrici di sviluppo, nella convinzione che un mero ritorno al centralismo statale non sia oggi proponibile nel nuovo quadro dei rapporti sia extra che intra-nazionali. E ciò anche tenendo conto che la crisi del sistema regionale è ormai ampiamente conclamata e ha bisogno di un ripensamento coraggioso e profondo.

Negli ultimi mesi del 2012, quello che per più di un decennio era stato considerato tema cardine della politica italiana – per alcuni addirittura la «riforma delle riforme» – è diventato in tempi rapidissimi una sorta di bad word, uno dei grandi mali del paese. Il federalismo, o meglio la riforma in senso federale delle istituzioni repubblicane, è apparso affossato dalle cronache sul malaffare nella gestione delle risorse pubbliche attribuite alle regioni.

Un sintomo tra i tanti: uno degli ultimi atti – in termini di tempo – tesi alla riappropriazione di sovranità da parte dello Stato centrale e alla conseguente limitazione dei poteri periferici, è stato il decreto legge sul contenimento dei costi della politica (decreto legge, 10 ottobre 2012, n. 174, «Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali»); eppure, scarse o nulle sono state le reazioni delle istituzioni regionali. A confronto si contrappone il fatto che il Bundesrat – il Senato tedesco delle Regioni – ha bloccato l'approvazione del fiscal compact federale (e del collegato meccanismo europeo di stabilità). Non è per mere ragioni di principio che la Camera delle Regioni tedesca si è opposta. Le argomentazioni addotte, infatti, non hanno riguardato la perdita della propria sovranità a favore delle istituzioni europee o del fondo salva-Stati. Semplicemente il Bundesrat ha fatto valere il proprio peso e la propria autorevolezza proponendo uno scambio tra l'accettazione di un regime maggiormente vincolistico e l'aumento delle risorse a disposizione per i Länder. Nella sostanza ha ribadito la necessità di non abdicare alle funzioni dei Länder e di non mortificare i principi cardine di uno Stato federale che, attraverso il decentramento, ha garantito il buon governo del territorio e buoni servizi per i cittadini. Lo Stato tedesco dovrà trattare e rimodulare ulteriormente la spesa statuale se vorrà mantenere gli impegni presi con i partner europei, peraltro guidando la trattativa. La realtà è che il regionalismo italiano appariva e appare in disarmo.

È il risultato di un paradosso. Infatti, guardando al fondo, sono proprio le criticità che il federalismo avrebbe dovuto risolvere quelle dalle quali si origina oggi la sua improvvisa e violenta messa in mora.

In generale, l'adozione di un impianto federalista avrebbe dovuto consentire di ottimizzare le risorse a disposizione, mentre nella realtà la spesa pubblica regionale è andata fuori controllo ed è aumentato il suo impatto sul debito pubblico complessivo. Avrebbe dovuto avvicinare i cittadini alle istituzioni, ma nella realtà si è indebolito il rapporto tra le comunità locali e gli eletti nei consigli regionali. Avrebbe dovuto garantire la responsabilizzazione dei governi locali, cosa che non poteva di fatto avvenire con un modello di finanziamento tuttora saldamente legato alla finanza derivata. Avrebbe dovuto innescare meccanismi virtuosi di competizione tra ambiti territoriali, bloccati in partenza da un modello di finanziamento ancorato alla spesa storica e all'uniformità delle prestazioni. Infine, avrebbe dovuto garantire ai territori più vitali del paese di esprimere tutte le loro potenzialità, mentre nei fatti è accaduto il contrario, con un sia pur parziale livellamento in basso.

Lo shock degli scandali e delle inchieste sull'utilizzo distorto delle risorse pubbliche a livello regionale, sopravvenuto nel clima generale del drastico taglio dei costi pubblici, ha creato la paralisi – se non l'estinzione – del già debole processo federalista. Un processo connotato da riforme perennemente in itinere; un processo minato alle basi dall'assenza di quegli elementi che gli avrebbero dato solidità ed efficace spinta. Il riferimento è a tre mancate scelte che hanno pesato fortemente, anche se non in via esclusiva, sui destini del regionalismo.

Innanzitutto l'attribuzione agli enti pubblici territoriali di una vera autonomia finanziaria di entrata e di spesa. In secondo luogo l'attuazione di un preciso riparto di funzioni tra Stato, regioni ed enti locali, limitando le materie concorrenti al minimo indispensabile. Da ultimo, l'introduzione di una clausola di supremazia per derogare alle competenze degli enti territoriali in caso di necessità di ordine nazionale.

Per una decina d'anni tutto ciò ha ingenerato dibattito politico, conflittualità istituzionale, vertenzialità in alto e in basso, attese mai soddisfatte, giustificazioni, per bilanci poco virtuosi, al limite del raggiro, se non «falsi».

Tuttavia la riforma federalista ha continuato ad aleggiare tra la politica nazionale e a rappresentare una prospettiva possibile, un orizzonte di riferimento per rilevanti movimenti d'opinione.

Oggi però le cose sono cambiate. La regressione del federalismo, fino alle ipotesi del suo affossamento, viene giustificata con argomentazioni apparentemente di facile comprensione e con procedure attuative apparentemente rapide: sul piano tecnico-politico, si chiama in campo la necessità della semplificazione amministrativa e l'ovvia urgenza dell'eliminazione delle ridondanze; sul piano socioeconomico, prendono rilevanza il taglio dei costi e la riduzione dei centri di spesa.

Certo, ne farebbe le spese la rappresentanza democratica. Ma in molti «fiutano» – come aspetto prevalente – il legame tra una riforma rimasta per troppo tempo appesa e i rischi che provengono dall'incertezza, prefiguranti il dissesto del paese.

Più in particolare, negli ultimi tre anni nei confronti delle istituzioni regionali si è registrato un pesante calo di fiducia e di legittimazione. A ciò hanno sicuramente contribuito alcune scelte (e «non-scelte») dei loro organi di governo e di rappresentanza. In questo senso assume sicuramente rilevanza:

  • il fatto di non aver adottato seri meccanismi di controllo interno, di monitoraggio della spesa e dell'efficacia dell'azione di governo;
  • il fatto di non aver risolto il nodo connesso alla natura di enti che legiferano autonomamente sui componenti dei loro settori amministrativi, governativi e legislativi, sui loro compensi e sulle indennità di carica;
  • il fatto di non aver saputo valorizzare adeguatamente le risorse comunitarie loro assegnate.

Questo calo di fiducia appare con allarmante chiarezza, specie nel confronto con i dati relativi ad altri paesi europei. Nella sostanza, dal 2010 a oggi la percentuale di coloro che esprimono fiducia nei governi territoriali si è ridotta di più del 50%, mentre a livello europeo è cresciuta di circa un 30%. A oggi è del 13% contro una media europea del 43,5%. Nel 2010 era del 29% contro il 31,0% della media europea.

Tuttavia, guardando con attenzione ai dati, non deve sfuggire un'osservazione che può conferire al quadro complessivo una luce diversa: il drastico calo di fiducia degli italiani coinvolge il Parlamento repubblicano in misura addirittura superiore rispetto alle autorità regionali.

Sembra quasi che mentre in Europa la crisi della rappresentanza parlamentare, comunque meno accentuata che nel nostro paese, ha trovato un contraltare nelle istituzioni locali, in Italia questo processo non si sia mai definitivamente avviato.

Le ragioni sono sicuramente molte, ma non tutte riconducibili direttamente alle scelte delle istituzioni regionali. Infatti:

  • se è vero che dalla modifica del Titolo V della Costituzione a oggi la progressiva devoluzione di materie complicate e onerose ha fatto aumentare la spesa e il personale delle regioni, nondimeno la spesa statale non è corrispondentemente diminuita come avrebbe potuto e dovuto;
  • se è vero che nell'ultimo decennio si è assistito a un aumento della vertenzialità istituzionale, bisogna anche riconoscere che spesso ciò è dipeso dalla volontà statuale di andare oltre una funzione di indirizzo nelle materie concorrenti;
  • se è vero che il tema della sussidiarietà orizzontale non è mai decollato realmente, è anche vero che la responsabilità può essere divisa equamente tra le regioni e le forze politiche che, dal centro, l'hanno resa di fatto impraticabile.

Resta il fatto che il calo di fiducia è oggi generalizzato: il cittadino è indistintamente deluso, tende a ritirarsi o a esprimere protesta e dissenso. Il centro e la periferia vengono percepiti ugualmente distanti dai bisogni concreti. La fiducia viene concessa con estrema difficoltà a qualsivoglia soggetto pubblico.

Anche su un tema al «calor bianco» – come quello dell'utilizzo delle risorse pubbliche – non sembra che le istituzioni periferiche vengano additate come gli unici «centri di spreco». Al contrario, le maggiori responsabilità vengono individuate nell'operato dei poteri centrali.

 

L'illusione del ritorno al centralismo

È l'intero sistema dell'articolazione territoriale dei pubblici poteri che sembra oggi sotto attacco. Entrano volta per volta nell'occhio del ciclone le province, le comunità montane, i consorzi di bonifica, i bacini imbriferi montani, i parchi, le università agrarie ecc. E la motivazione oscilla tra la ridondanza e la sovrapposizione di funzioni, atterrando spesso su questioni non di fondo, quali il costo aggiuntivo di un consiglio di amministrazione o i gettoni di presenza dei consiglieri. Allo stato attuale non è chiaro quale sarà il destino del nostro sistema delle autonomie. Fino a questo momento, dal combinato disposto di istanze di razionalizzazione e ansie de-costruttive, le istituzioni uscite più malconce sono le comunità montane, mentre sono sotto pressione i piccoli comuni. È ancora poco chiaro quello che sarà delle province. La perdita di appeal del federalismo pone sotto osservazione le stesse regioni di cui si arriva a proporre la riduzione, l'accorpamento o addirittura la soppressione.

Sicuramente il tema dell'eliminazione degli enti inutili trova ampia legittimazione, per lo meno in termini di mero consenso sociale. Nonostante ciò i cittadini sembrano ben consapevoli del ruolo importante che svolgono tuttora le istituzioni territoriali nel determinare il livello e la qualità della vita sociale in generale e in particolare della loro vita familiare.

Negli ultimi anni, sotto la spinta dell'azione di contenimento della spesa pubblica, la percezione del «peso» del governo centrale è aumentata. Tuttavia, guardando ai dati dell'ultima indagine Eurobarometro, emerge che per il 38% degli italiani la sfera regionale e territoriale rimane tuttora quella più significativa rispetto alla vita locale e familiare. Il dato, sia pure in progressiva diminuzione rispetto a periodi precedenti, resta al di sopra del valore medio europeo (34%).

È un'apertura di credito. In generale, cioè, non sembra affatto scontato che i cittadini – pur permeati di diffusa sfiducia – sposino acriticamente la prospettiva di un ritorno al passato, con un nuovo centralismo statale e un ridimensionamento delle funzioni regionali. Al riguardo non si può non riconoscere che alcune regioni, segnatamente quelle più avanzate del Centro-nord, abbiano valorizzato alcune delle opportunità contenute nel nuovo Titolo V della Carta costituzionale. Sicuramente su materie come l'agricoltura, il turismo, l'ambiente, l'energia, e più in generale sulla materia dei beni pubblici, le regioni hanno assunto un protagonismo che, nella peggiore delle ipotesi, garantisce una maggiore vicinanza tra imprese, cittadini e decisori pubblici.

Si consideri che anche in tema di servizi sanitari, ossia l'ambito dove l'azione regionale ha sollevato le maggiori perplessità, i cittadini si schierano a favore delle istituzioni regionali chiedendo che vengano attribuite loro ulteriori responsabilità.

È tuttavia innegabile che la prospettiva di uno spostamento di baricentro dei poteri decisionali dalla sfera locale verso lo Stato centrale trovi oggi un'ampia legittimazione in alcune indiscutibili contingenze. Vi insistiamo.

La ragione principale è legata al fatto che questa attiene alla necessità di intraprendere una politica di rigore e di risanamento dei conti pubblici. L'azione di risanamento deve avere requisiti di certezza e di rapidità che possono essere garantiti da un accorciamento della filiera decisionale. Peraltro il comportamento «dissipatorio» di alcune regioni (nel campo della sanità, ma non solo) offre elementi di rafforzamento di questa prospettiva.

Il tutto reso più incisivo da una necessaria presa d'atto della fine di un ciclo di federalismo superficiale, spesso di maniera e meramente sloganistico. Suggestioni separatiste ad andamento «carsico» secondo opportunismi politici del momento. Ridefinizioni drastiche, antistoriche – come l'idea della «macroregione del Nord» – comunque fuori dalla realtà del nostro paese che ha autorevolezza internazionale se si presenta unito. Tutto questo, certo, non ha aiutato lo sviluppo di una concezione realistica del federalismo in Italia.

Sicuramente su tutte e due le questioni giocano un ruolo trasversale i problemi legati a un Titolo V della Costituzione che ha ingenerato confusione nell'ambito delle competenze «concorrenti», innescando numerosi e spesso paralizzanti conflitti fra Stato e regioni.

La soluzione, tuttavia, non sembra rintracciabile nei tentativi di disarticolazione del potere legislativo e regolativo delle regioni, proprio in alcuni ambiti concorrenti. La stessa Corte costituzionale ha ribadito l'impossibilità per il governo centrale di aggirare i pareri della conferenza Stato-regioni, anche quando questa non riuscisse a esprimersi rapidamente. Neppure la logica emergenziale legittima lo Stato a legiferare in ambiti regionali. Le gestioni commissariali alla lunga non reggono. Si pensi, ad esempio, alla condanna da parte della Corte europea di giustizia del decennio di gestione commissariale dei rifiuti in Campania.

Certamente nella complessa fase di passaggio dalla programmazione all'attuazione degli interventi alcune regioni hanno fallito. Non è stato adeguatamente valorizzato il principio di trasparenza; non è stata condivisa con le comunità locali la progettualità; non si è stati in grado di produrre il necessario consenso intorno alle scelte effettuate. Questo vale per la sanità come per altri interventi eminentemente territoriali (infrastrutture viarie e ferroviarie, energia, rifiuti ecc.).

Da tutto ciò discende che cavalcare l'onda di riflusso sembra oggi un atteggiamento più facile, più naturale, e percepito da vasti strati di opinione pubblica anche «necessario». Bisogna però essere consapevoli che si tratta di una via breve e che, come per tutte le soluzioni semplici e scarsamente meditate, corre il rischio di mancare l'obiettivo e di ingenerare altri e più gravi problemi.

Per diversi motivi un eventuale «passo verso il centro» rappresenta probabilmente più un'illusione che una soluzione. Infatti non si può cancellare un tragitto istituzionale (il regionalismo) che, sia pure con i difetti intrinseci dovuti alla sua genesi e quelli aggiuntisi via via nel tempo (il Titolo V), è divenuto prassi, organizzazione, modalità di rappresentanza attraverso sistemi elettorali anche diversi, aspettativa sociale; anche con una incoraggiante casistica di successi. L'indirizzo, il controllo e i soli poteri sostitutivi non garantiranno mai la corresponsabilità del livello locale, che nella generalità vedrà il centro come un potere lontano dai problemi reali del territorio o un avversario da contrastare o anche da combattere. Questo meccanismo tenderà a peggiorare quanto più gli interventi dello Stato risulteranno indifferenziati, come se l'Italia fosse un insieme di territori sostanzialmente uguali, governabili con meccanismi non idonei a discriminare quanto concretamente avviene nei territori e nelle istituzioni locali. È verosimile che senza corresponsabilità territorialmente diffusa non si riuscirà a costruire alleanze sui sacrifici, come appare oggi indispensabile, e tantomeno alleanze sulle leve dello sviluppo locale e nazionale.

 

Il valore delle differenze

Da quanto finora argomentato, gli anni difficili che aspettano il paese non richiedono di smantellare o commissariare l'esperienza regionalista, ma piuttosto di ripensare l'architettura istituzionale – anzitutto quella interna al nostro paese – ad esempio, riducendo i troppi livelli sovrapposti, non solo tra Stato e regioni, ma anche all'interno di ciascuna regione semplificandone le funzioni e la governance.

Sicuramente molte regioni hanno manifestato una sostanziale incapacità di guardare con attenzione ai loro territori, offrendo rispecchiamento alla molteplicità dei soggetti e delle istanze locali, producendo osmosi tra istituzioni e società. Nel complesso scarsa è stata la condensazione di interessi e di risorse, pochi i piani strategici di sviluppo altamente condivisi, inesistente la capacità di distribuire in modo articolato ruoli e funzioni tra i soggetti locali istituzionali e associativi. In positivo, questo è il cuore del modello policentrico italiano.

Una riflessione più articolata evidenzia che le radici del problema si possono individuare nella stessa stagione statutaria, quando i consigli regionali hanno perso l'opportunità di innovare nei principi della programmazione, negli strumenti di rappresentanza degli interessi, nella creazione di organismi in grado di garantire uno scambio proficuo tra istituzioni e società. E nel frattempo la società cominciava a proporre nuove sfide in tanti differenti ambiti, dai processi di terziarizzazione alle nuove forme di welfare, dal governo delle opportunità ambientali all'urbanistica partecipata.

Nonostante ciò, va abbandonata – come rinunciataria e storicamente superata – la tesi di uno Stato centrale che interviene direttamente e in maniera uniforme su questioni locali. In parallelo e con pari urgenza occorre superare la stagione dei tagli lineari e dei poteri di veto indifferenziati. Sono le basi per il rilancio del regionalismo italiano e della sua possibile evoluzione.

Un'evoluzione che deve necessariamente incrociare il tema della promozione territoriale e comunitaria, con grande capacità di ascolto e di traduzione in offerta politico-istituzionale dei messaggi che arrivano dalla società civile. Infatti, oggi la società civile sembra maggiormente disponibile a mettersi in gioco e ad affrontare alcuni delicati passaggi di coinvolgimento e responsabilizzazione.

Le regioni italiane presentano profili dimensionali assai eterogenei sia in termini territoriali che demografici. Le dimensioni fisiche variano dai 2,5 milioni di ettari di Sicilia e Piemonte (rispettivamente l'8,5 e l'8,4% dell'intera superficie nazionale) ai 326 000 e 443 000 ettari di Valle d'Aosta e Molise (con un peso territoriale pari rispettivamente all' 1,1 e all'1,5% del totale). Inoltre, le dimensioni demografiche oscillano da quelle di una nazione europea (la popolazione della Lombardia è assimilabile a quella del Belgio, del Portogallo o della Grecia) a quelle di un quartiere metropolitano (a Roma 13 municipi su 20 hanno una popolazione che supera quella valdostana). Infine, la densità demografica presenta un'incredibile variabilità, che va dai 400 e più abitanti per chilometro quadrato in Campania e Lombardia fino alla rarefazione sarda o valdostana dove ci si assesta molto sotto i 100.

Tutto ciò è ben noto. Ma gli effetti non risultano sufficientemente analizzati, mentre l'evidenziazione e la consapevolezza di questi differenziali già di per sé suggeriscono prospettive per una governance territoriale differenziata.

Altri divari vanno ben considerati, proprio per comprendere la valenza degli attuali poteri regionali e per muoversi oltre. Se si guarda all'assetto istituzionale dei territori regionali si coglie facilmente lo spiccato policentrismo in termini di numero e dimensioni dei Comuni, il diverso grado di responsabilità e di legittimazione dei livelli di governo, la capillarità e la vitalità del tessuto dei soggetti intermedi. Così, per esemplificare, se la Lombardia e il Piemonte interloquiscono con più di 1000 Comuni, l'Umbria ha relazioni con meno di 100. E analoghe considerazioni valgono per le autonomie funzionali e per la generalità dei soggetti intermedi.

Altrettanto eterogenea appare la composizione sociale dei diversi territori, con regioni che esprimono un'accentuata e tipica vitalità, altre scarsamente articolate e ripiegate su se stesse. Alcune regioni sono caratterizzate da economie dinamiche e internazionalizzate, altre sono statiche o segnate da processi produttivi prevalentemente interni e tendenzialmente involutivi.

Con riferimento al nostro paese, si può certamente affermare che la sua bassa crescita sia fortemente influenzata dai differenziali territoriali (e i più rilevanti sono nell'area dell'euro). In termini di prodotto pro capite, infatti, il Centro-nord, con 31 124 euro per abitante, è vicino ai valori dei paesi più ricchi come la Germania. I livelli di reddito del Mezzogiorno, con meno di 18 000 euro per abitante, sono invece simili a quelli della Grecia.

Analizzando poi il reddito pro capite delle tre aree più ricche e più povere dei grandi paesi della zona euro, emerge che l'Italia ha ben 7 regioni con meno di 20 000 euro pro capite (la Spagna 6, la Francia 4 e una sola la Germania). Per contro l'Italia ha 5 regioni con oltre 30 000 euro pro capite (la Germania 10, la Francia una sola e la Spagna nessuna).

Infine, pur in un quadro di evidenti differenze fra sistemi-paese, con la Germania in posizione assai avanzata rispetto agli altri Stati, quanto a divario territoriale sono rilevabili alcune analogie. Così, confrontando la distanza media percentuale fra le tre aree più ricche e quelle più povere, il maggior divario è proprio fra i due paesi che storicamente presentano i maggiori differenziali, non solo economici, ma anche sociali e culturali, cioè l'Italia (Nord-Sud) e la Germania (Est-Ovest). La differenza media di reddito delle aree meno favorite rispetto a quelle più forti è del 51,6% in Germania e del 50,2% in Italia, mentre scende al 41,3% in Spagna e al 35,1% in Francia.

Non è sicuramente facile comprendere quanta parte di questa variabilità sia da attribuire ai differenziali di vitalità del tessuto socio-economico locale e quanta sia invece collegabile al successo o all'insuccesso delle policy territoriali.

Se si guarda tuttavia ad alcuni semplici indicatori territoriali relativi ad ambiti di competenza esclusiva, o comunque di spiccato protagonismo delle istituzioni regionali in regime di concorrenza, si ha la conferma che l'accentuata disomogeneità territoriale è in buona parte riconducibile a tre diversi piani:

  • quello della configurazione reale dei poteri interni, dei modelli di programmazione e di intervento istituzionale;
  • quello dell'efficacia delle politiche regionali in termini di impiego delle risorse pubbliche e risultati ottenuti;
  • quello dell'offerta complessiva di servizi a cittadini e imprese e della qualità dei servizi erogati.

E, ancora, tre sono gli ambiti dove, al riguardo, si possono individuare notevoli differenziali nelle performance regionali: quello della sanità, quello dell'istruzione e quello dell'ambiente. Nella parte dedicata alla dimensione fenomenologica di questo testo si possono trovare descrizioni di dettaglio ed evidenze che mettono in risalto la differente performance delle regioni su questi tre temi.

Da notare che la legislazione di riferimento è la stessa, le procedure amministrative sono fondamentalmente uniche, gli obiettivi sono i medesimi, ma i risultati sono largamente differenziati. Talmente tanto diversi che, in alcuni casi si può parlare di pieno successo della delega locale e in altri casi si è obbligati a parlare di clamoroso fallimento.

Questa circostanza da un lato indica che le rigidità legislative nazionali, per quanto stringenti, lo sono meno della peculiarità di ciascun territorio, che informa di sé qualunque norma astratta, con la sua interpretazione, ora al meglio, ora al peggio; dall'altra suggerisce che le differenze debbano trovare pieno rispecchiamento nella legislazione, in maniera tale che si dismetta il vestito unico per tutti, ma ciascuno trovi la taglia che fa meglio per sé.

 

Spesa pubblica regionale: valutare senza conoscere?

Il bilancio di uno Stato europeo deve essere in pareggio o in attivo: questa è la regola principale introdotta con il Trattato europeo sul cosiddetto fiscal compact (Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e monetaria), firmato nel marzo del 2012 da tutti gli Stati membri dell'Ue (a eccezione di Regno Unito e Repubblica Ceca).

Il Trattato, tra le altre cose, stabilisce che se il rapporto debito pubblico/Pil supera il 60%, le parti contraenti si impegnano a ridurre la parte eccedente di 1/20 all'anno. Il ritmo di riduzione, tuttavia, dovrà tener conto di alcuni fattori rilevanti, quali la sostenibilità dei sistemi pensionistici e il livello di indebitamento del settore privato. Si sottolinea inoltre che per l'approvazione dei piani di collocazione dei titoli di debito pubblico i singoli paesi dovranno riferire preventivamente alla Commissione europea e al Consiglio dei ministri europei.

Il 17 aprile 2012 l'Italia ha rispettato l'impegno volto a introdurre in Costituzione il pareggio di bilancio. Sono stati novellati gli articoli 81-97-117-119 della Costituzione, modificando la disciplina di bilancio dell'intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali (regioni, province, comuni e città metropolitane).

Infine, con la legge 24 dicembre 2012, n. 243, si è data attuazione alla norma costituzionale del pareggio di bilancio, vincolante per tutte le amministrazioni pubbliche. La legge, entrata in vigore il 30 gennaio 2013, sarà applicata a partire dal 1° gennaio 2014, mentre le disposizioni relative ai bilanci degli enti locali si applicheranno dal 1° gennaio 2016.

In buona sintesi, alle regioni e agli enti locali verranno imposti rigidi vincoli di spesa attraverso tre tipi di obblighi: quello relativo al pareggio di bilancio; quello relativo all'equilibrio complessivo degli enti in caso di indebitamento; quello del concorso alla sostenibilità del debito pubblico.

Senza entrare nel merito dei singoli provvedimenti, è comunque evidente che nel nuovo assetto istituzionale che verrà a determinarsi gli enti territoriali potranno facilmente trovarsi nella spiacevole situazione di non poter erogare le prestazioni richieste da cittadini e imprese, né di concorrere allo sviluppo locale. E questo, grazie al combinato disposto dei vincoli di spesa e del sistema dei tagli lineari fin qui adottato.

In particolare, si ridurrà ancora lo spazio di manovra per offrire un contributo all'uscita dalla crisi aumentando la produttività nel settore dei servizi pubblici locali. Nel frattempo la recessione e la contrazione del Pil costringeranno a mantenere elevata la tassazione in un contesto di prelievo fiscale ai vertici europei.

Abbiamo ricordato lo scalpore che ha destato l'opposizione secca del Senato tedesco delle Regioni quando ha bloccato l'approvazione del fiscal compact federale. Quel che sta avvenendo in Germania – una sorta di scatto d'orgoglio e di responsabilità della periferia – sembra davvero impensabile nel nostro paese. Le nostre regioni appaiono sempre più anestetizzate e sottoposte a un fuoco incrociato alimentato da un impasto di elementi: le inchieste sugli utilizzi indebiti delle risorse pubbliche, le spese finite fuori controllo, i commissariamenti dei sistemi sanitari, i costi della politica e delle funzioni di rappresentanza istituzionale, il processo apparentemente inarrestabile di delegittimazione mediatica. In questo scenario, né le singole realtà istituzionali né la conferenza delle regioni sono state in grado di reagire chiedendo il rispetto delle proprie prerogative.

Qualche segnale di segno opposto viene dalle aree più ricche d'Italia. Sono quelle che hanno buon gioco nel ribadire l'importanza nazionale dei loro territori. E segnalano il rischio che una forte compressione della spesa pubblica locale – penalizzando i soggetti economici – finisca per ripercuotersi negativamente sui saldi di bilancio dell'intero paese.

Ma la reazione, a ben guardare, dovrebbe venire anche da quelle altre realtà con i conti in ordine e in grado di offrire buoni servizi per il territorio. Sono le realtà regionali che, alla prova dei fatti, interpretano il principio della vicinanza delle istituzioni alla società e della responsabilizzazione dei decisori locali relativamente al rapporto tra spesa pubblica e prestazioni erogate.

 

Autonomie a geometria variabile

I rischi dell'obbligo all'omogeneità

Il nuovo vento centralista tende a riportare le responsabilità di governo (e le entrate fiscali) sempre più verso Roma, lasciando meno spazio ai territori e alle loro espressioni istituzionali. L'implicito giudizio che traspare è quello di una valutazione seccamente negativa sulle autonomie locali nel fare buon governo e l'implicito giudizio positivo che lo Stato centrale, o se vogliamo, la centralizzazione di per sé, possa far meglio.

Messe così le cose, non resta che la partigianeria: aderire all'uno o all'altro dei due pregiudizi. All'osservatore, nel mondo indistinto, a-valutativo, grigio o dei mezzi colori, restano poche scelte, e tutte vanno al di là del giudizio. Chiedono adesione a priori, e non valutazione fredda e coraggiosa delle cose. Ma tutto il testo è qui a dimostrare che bisogna aderire alle pieghe della realtà, valorizzarle, metterle in positivo, non cancellarle come fossero spiegazzature di una realtà altrimenti perfetta, liscia e pronta a essere usata dalla ragioneria contabile, con politiche del tipo: «un vestito va bene per tutti».

La sfida non è tornare all'Ottocento, con le baronie, anche personalmente corrette, assise sul bilancio pubblico che con lungimiranza, o sguardo breve, distribuiscono le risorse come il loro intelletto, o le loro visioni del mondo. La sfida è andare oltre l'attuale status quo, ricentralizzare non la spesa pubblica nel senso fisico, del tipo «tutto ritorni a Roma», ma ricentralizzare il meccanismo virtuoso di responsabilità e crescita a ogni livello: dallo Stato al più piccolo comune.

Volendo ricostruire la recente fenomenologia su questo tema, il quadro che si delinea appare molto confuso e contraddittorio e presenta quattro aree critiche che vanno adeguatamente evidenziate e sulle quali è necessario costruire ogni possibile strategia di uscita da una situazione di stallo istituzionale che non giova né a una ripresa reale della capacità di governo da parte dello Stato né alla valorizzazione delle ricchezze territoriali che solo possono rendere unico e competitivo il nostro paese.

La prima riguarda la rimozione quasi acritica e pregiudiziale del ruolo e del significato delle esperienze regionali. Si è andata affermando l'idea che decentrare significa accrescere il livello d'inefficienza e di corruzione. Questo esito non è il risultato d'indagini approfondite, di valutazione delle differenti performance di questa o quella regione, ma è fondato sulla generalizzazione di gravissimi reati di corruzione e malgoverno, che si sono registrati sul piano della cronaca politica regionale. Tutto d'un tratto decentrare è stato considerato un sinonimo, quanto meno, di sprecare.

La seconda è la moltiplicazione dei centri, anziché una riarticolazione dei poteri secondo principî di adeguatezza, di responsabilità e di efficienza. Si è disegnato un quadro «federalista» che, di là delle parole e dell'ideologia che lo hanno supportato, era tutto concentrato sulla creazione di piccoli Stati centrali al posto dell'unico Stato centrale, senza minimamente intaccare l'idea che federalismo, alla fine delle fini, abbia il suo senso più profondo, e forse unico, nell'accrescere il potere dei governati, e non semplicemente nello spostare i centri decisionali sulla spesa pubblica.

La terza è l'incapacità di discernere, tra le autonomie speciali, le uniche che hanno fatto concreto esercizio di autogoverno, quelle che hanno funzionato da quelle che non hanno funzionato. Le Regioni a Statuto speciale sono state disegnate come le detentrici di particolari privilegi, senza badare né all'uso delle risorse (le singole performance di governo), né alle notevolissime differenze interne a questo mondo. Il patto tra funzioni dello Stato caricate sul bilancio dell'autonomia e corrispondente disponibilità delle risorse è stato semplicemente ignorato, sicché l'aver governato con prudenza, con correttezza e senza creare deficit è stato sommerso dall'idea generalista che decentrare significhi sperperare.

L'ultima è l'effetto perverso e controproducente delle azioni indifferenziate che non tengono conto delle diversità di assetto e di performance. L'esigenza di bloccare la crisi fiscale dello Stato con la soluzione dei tagli lineari, ignorando regimi giuridici differenti, performance di governo differenti, qualità differenti delle funzioni effettivamente svolte dalle autonomie, ha inficiato la capacità delle singole realtà territoriali di generare reddito, e perciò tributi per lo Stato nazionale.

L'insieme di questi fenomeni potrebbe essere semplificato con l'idea che siano state colpite soprattutto le realtà virtuose, anzi è stata colpita la virtù del governare, piuttosto che il suo opposto. Ma sarebbe una semplificazione che suonerebbe troppo polemica, mentre è importante sottolineare che a finire sotto le macerie della spinta «ricentralista» sono stati due principi fondamentali: il primo, che indica nello spostamento del potere dal centro alla periferia semplicemente lo strumento per accrescere il potere dei cittadini e delle comunità locali, senza di che resterebbe solo una questione di contabilità pubblica o di cambiamento del volto dei decisori, senza il cambio della sostanza della sua natura. Il secondo principio è il fine del fare, rispetto alla gestione delle risorse pubbliche, nel senso che, se le risorse pubbliche non sono concepite come il modo ottimale attraverso cui accrescere il capitale sociale di un territorio, viene meno la sua ragion d'essere.

Per questi motivi, occorre spostare meglio l'attenzione, nell'analisi della spesa pubblica territoriale, dalle compatibilità contabili e dalle alchimie giuridiche alle questioni più di fondo, che attengono all'autogoverno delle popolazioni e all'efficacia dell'azione pubblica nella gestione di risorse che, non se ne dimentichi, appartengono a tutti.

 

Il circuito virtuoso tra autonomia e crescita

Al di là delle impostazioni, che comunque contano, essendo il substrato su cui sono fondate le politiche, è rilevante il giudizio su come poi le risorse siano utilizzate, sui risultati ottenuti e sulla capacità non solo di distribuire risorse, ma di creare ricchezza.

Il momento della distribuzione delle risorse, in qualunque modo essa avvenga, non dev'essere concepito come il punto finale della storia, come sarebbe nell'idea del sindacalismo istituzionale, ma semplicemente il punto iniziale di tutta la vicenda. Posto un qualunque ammontare di risorse, bisognerà valutare se quel punto di partenza, quel tot di risorse pubbliche, serva poi a creare ricchezza o semplicemente è un dato contabile da registrare e, addirittura, arrivare al paradosso che, siccome la ricchezza creata non è sufficiente, o addirittura negativa, allora deve crescere la compensazione. In questo modo l'autonomia non genera responsabilità, ma crea strutturalmente un meccanismo negativo, inefficiente nel suo funzionamento strutturale e l'autonomia diventa separazione rispetto ai destini nazionali (di cui il bilancio pubblico è specchio).

Le esperienze che sono maturate nel paese testimoniano una simile dinamica sia nel caso delle Regioni a Statuto speciale, sia in quello delle Regioni a Statuto ordinario. Se prendiamo ad esempio il caso del Trentino, il meccanismo innescato dalla gestione autonoma delle risorse è stato straordinario, tanto che in questi ultimi quattro decenni la Provincia autonoma di Trento, rispetto alle altre autonomie speciali, ha avuto uno sviluppo nettamente superiore. Fatto 100 il valore al 1970 della ricchezza per ciascuna regione, nel 2009 il Trentino arriva a 127, cioè quasi il 30% in più rispetto alla media nazionale. La Provincia di Bolzano è vicina a questo livello (con il valore di 122), mentre la Sicilia ha un valore di 89, cioè il suo sviluppo è stato dell'11% inferiore a quello medio nazionale. La situazione non è molto dissimile se consideriamo le Regioni a Statuto ordinario. Le architetture istituzionali sono del tutto analoghe, ma i destini sono risultati diversi, anche in misura sostanziale. E questo non vale solo nel confronto tra regioni del Nord e regioni del Sud, dove a giustificare le differenze di performance vi sono ragioni molto varie e che affondano le radici nelle vicende che hanno accompagnato le storie, diverse, di queste due parti del paese. Anche tra regioni del Sud, facciamo l'esempio di Puglia e Calabria, si notano diversità sostanziose non ascrivibili alle caratteristiche geografiche, morfologiche o demografiche. Diversità che non possono essere slegate dalla cultura collettiva di quei territori e quindi dalla natura e dalla qualità delle leadership che ne hanno retto le sorti. E questo senza distinzioni tra leadership pubbliche e leadership economiche e sociali.

Tutto questo dimostra che l'aver avuto a disposizione competenze e risorse non ha permesso di raggiungere dovunque gli stessi risultati. Per questo rimane centrale il tema della capacità non solo di spendere, ma anche di assumersi la responsabilità di esprimere una buona classe dirigente, di gestire adeguatamente i servizi e di creare ricchezza.

Di conseguenza, non si possono esprimere valutazioni limitate esclusivamente agli aspetti formali, indifferenti rispetto alle caratteristiche e alle qualità proprie di ogni singolo territorio. La condivisione dei principi costituzionali di solidarietà nazionale è fuori discussione: essi vanno resi efficaci e concreti con la partecipazione di tutti i territori, con lealtà, senza eccezioni e senza reticenze. Ma altrettanto seccamente va rifiutato un metodo indifferenziato e iniquo che tratta in modo uguale situazioni che uguali non sono.

È comunque evidente che l'obiettivo a tendere non è solamente il riconoscimento delle diversità, con le conseguenze positive e negative che esso comporta. A tendere, l'obiettivo vero è quello di massimizzare le possibilità di crescita dell'intero paese, pur accettando l'idea che i tempi possano essere differenziati e che i risultati raggiunti non siano degli standard a cui omologarsi, ma il prodotto stesso delle tipicità territoriali. Quindi buone performance in un settore possono comportare minori reattività in altri a seconda delle caratteristiche, delle storie, delle vocazioni e delle classi dirigenti presenti in ciascun territorio. Un obiettivo di massima valorizzazione, che al di fuori degli schemi soffocanti, degli egualitarismi forzati, consenta di esprimere al meglio, pur con tempistiche e strategie differenziate, la straordinaria ricchezza che sta nel cuore diffuso di un paese che in ogni ambito regionale ha più di una carta da giocare e più di un'opportunità di distinguersi e di produrre tipicità ed eccellenze.

 

La creazione di valore come principio guida

Allo stato attuale occorre comprendere che bisogna trovare una strada per ripensare il regionalismo così come oggi si è venuto a configurare, ma soprattutto come può virtuosamente evolversi. Da un lato, dando spazio e valorizzando la spinta dal basso che viene dal vitalismo locale, da riportare a sistema, anche regionale; dall'altro, interpretando e accogliendo le spinte che provengono dal mondo esterno, intese come sfide di tipo economico, finanziario, sociale, politico.

Il ruolo dello Stato è quello di concepire e delineare una corretta cornice di governance dove questi processi possano coabitare e dispiegarsi senza conflitti paralizzanti.

Per contro, lasciare tutto così com'è e nel frattempo fare pratica di «ritorno al centro» determinerebbe per lo Stato centrale in primo luogo un rafforzamento di ruolo e di responsabilità, ma contemporaneamente il rischio di una perdita di contatto con l'insieme del paese. In secondo luogo produrrebbe una riduzione e un controllo della spesa pubblica solo contingenti, senza possibilità di innescare un ciclo di sviluppo che non può che essere condiviso e partecipato dalle realtà territoriali.

A tale scopo è necessario trovare un modo per tener conto delle tante differenze che effettivamente esistono all'interno dell'unità del paese: tra comportamenti virtuosi e comportamenti non virtuosi, inadeguati, scorretti, da qualsiasi parte essi provengano.

L'ipotesi di un regionalismo «a geometria variabile» – che preveda l'allocazione differenziata di responsabilità, ovvero di competenze e delle risorse per farvi fronte – è occasione e spinta a evolvere. Si supera il disagio che viene da anni di riforme solo annunciate e riduce le difficoltà e la percezione di impotenza di chi si sente discriminato e di chi vede in continuazione frustrate le legittime attese di autogoverno.

Va da sé che il regionalismo «a geometria variabile» presuppone una graduazione delle competenze e in qualche caso anche il venir meno di una parte delle potestà locali dove il loro esercizio sia palesemente inadeguato o deficitario. Se così non fosse i cittadini di quel territorio finirebbero con il venir discriminati rispetto a quelli di territori più capaci e responsabili.

Se la capacità di autogoverno non funziona, o non funziona in qualcuna delle sue parti (che sia la sanità o l'istruzione), allora il ruolo del governo centrale diventa preminente: potrà ritirare una singola delega su un singolo settore, o potrà sanzionare altrimenti un governo locale che non ottemperi in maniera minima ai suoi doveri di responsabilità, soprattutto sul piano della gestione delle risorse. Oggi non c'è una vera sanzione, che non sia generica, per i governi locali che, ad esempio, creino un deficit, con la loro inefficienza amministrativa e gestionale; ci sono raccomandazioni da parte del governo centrale, c'è, nei casi più gravi, la nomina di un commissario ad acta, se le modalità gestionali sono sotto ogni standard accettabile, ma non c'è la possibilità del ritiro della delega, che deve essere comunque temporanea e che metta i titolari della cattiva amministrazione di fronte alle loro responsabilità.

Oggi non c'è un patto tra governo centrale e regione e non c'è la sanzione, che possa rappresentare il sigillo di quel patto. Tutto vive nell'indistinto, nella sovrapposizione delle responsabilità, senza che gli obiettivi da raggiungere siano parte essenziale della devoluzione delle risorse e della corrispondente attribuzione di funzioni.

Il governo a geometria variabile indica perciò la via maestra per affermare la predominanza, nelle cose pubbliche, del principio di responsabilità. Il governo locale diventa il punto cruciale di una pluralità di patti: il primo è con il governo centrale, cui deve garantire, come sua quota-parte, il finanziamento delle funzioni indivisibili (cui bisognerà aggiungere anche una parte di solidarietà con le aree più bisognose del paese); il secondo patto è sempre con il governo centrale, per assicurare che risorse e funzioni possano correre in parallelo, non più ex post, come spese a piè di lista, ma ex ante, come promessa reciproca di buon governo e di responsabilità; il terzo patto è naturalmente tra il governo locale e i suoi governati, non solo sulla gestione delle risorse, ma sulla capacità di far rendere al massimo quelle risorse, incrementando il capitale sociale e il benessere del territorio. Questi tre patti sono sullo stesso piano: nessuno è sovraordinato o può prevalere rispetto agli altri.

Ogni collettività deve essere quindi arbitra del proprio destino e non può delegare questa responsabilità ad altri soggetti, se non per propria convinzione, o per propria palese inadeguatezza. Il regionalismo «a geometria variabile» può essere la strada maestra su cui questo principio può affermarsi ed evolversi.

 

Un'utopia consapevole

L'idea di un regionalismo a geometria variabile ha aspetti che possono apparire utopici, forse provocatori. Ma occorre consapevolezza che è su una direttrice di questo tipo che è necessario incamminarsi, se si ritiene che un nuovo ciclo di sviluppo debba trovare stimoli e corrispettivi in un'evoluzione non solo istituzionale ma anche delle capacità di crescita delle realtà locali.

È il principio di responsabilità la vera chiave che può aprire una nuova e proficua prospettiva, non solo per il futuro delle autonomie regionali – speciali e ordinarie –, ma anche per quello del paese. Tuttavia, è indispensabile e preliminare a prendere atto che la capacità di dare forma e contenuto al principio di responsabilità non è un punto di partenza, ma di arrivo. Non è un prerequisito ma una conquista, lenta e faticosa. Il fattore discriminante sta nelle culture collettive, nella qualità della classe dirigente, nella maturità che le diverse comunità esprimono rispetto ai loro destini, ma anche rispetto a quelli di un paese di cui sono parte inscindibile. Quindi un regionalismo a «geometria variabile» che da un lato comporti una delega di autonomia commisurata alle reali capacità di governo di ogni singola realtà territoriale, dall'altro presupponga un impegno collettivo, una strategia centrale e locale protesa a creare le migliori condizioni perché questa capacità cresca e si allinei con il meglio che può esprimere il paese. Un regionalismo a «geometria variabile» che tenga conto delle capacità di creare ricchezza (per alimentare i governi locali ma anche per sostenere le aree meno forti) e dell'incidenza del fattore dimensionale (per effetto dell'economia di scala le piccole dimensioni sono inevitabilmente più costose delle grandi). Un regionalismo a «geometria variabile» i cui differenziali, cioè la quantità e la varietà delle competenze realmente esercitate, non sia il prodotto di un negozio politico ma di precise valutazioni di parametri condivisi e concertati ex ante. Un regionalismo a «geometria variabile» che riconnetta il rapporto inscindibile tra le politiche relative alle spese e quelle relative alle entrate.

Ogni amministrazione locale dovrebbe quindi contemperare due esigenze talvolta in apparente contraddizione: quella di esercitare l'autonomia della spesa, occupandosi della sua legittimità e qualità e quella del reperimento delle risorse necessarie per finanziare la spesa pubblica attraverso la fiscalità locale.

Quest'ultima funzione può essere svolta grazie alla devoluzione o per via dei trasferimenti di risorse dallo Stato nazionale: non cambia il contenuto del principio. L'importante è superare l'asimmetria intrinseca di un modello che prevede un'autonomia «della mano che spende», senza l'autonomia «della mano che riceve» (autonomia quest'ultima intesa tendenzialmente come autofinanziamento, o rispetto dei limiti di spesa dati dal trasferimento centrale). Un assetto in cui vi sia asimmetria tra le due funzioni non è portato all'efficienza, ma allo spreco.

Questo oggi accade non solo e non tanto per volontà delle amministrazioni, ma per un fattore quasi inerziale. Mancando un reale vincolo di bilancio è difficile respingere una spesa, soprattutto se questa è sostenuta da pressioni di natura socio-politica.

Un regionalismo a «geometria variabile» implica di conseguenza il superamento di una concezione delle risorse pubbliche improntata al «paternalismo indulgente»: uno Stato nazionale al centro, che domina la scena ed elargisce risorse secondo le esigenze del momento. Si deve affermare invece una gestione delle risorse pubbliche condivisa, appropriata, imparziale e rispettosa degli interessi collettivi.

Valutare la qualità di un governo, qualunque esso sia, quando le competenze sono confuse, le risorse sono raccolte con modalità non chiare e non immediatamente comprensibili, è talmente difficile da sconsigliarne l'esercizio.

Il regionalismo a «geometria variabile» restituisce a chi lo esercita nella pienezza delle sue possibilità non solo il dono dell'efficienza, ma anche quello di riportare il potere di scelta più vicino ai territori e alle loro popolazioni. Un modello alternativo a quello attuale che offre un continuum per costruire il dominio delle virtù, così come la sua assenza ne costruisce l'opposto.

Solo attraverso un forte riferimento al principio di responsabilità si può immaginare un regionalismo a «geometria variabile», centrato sull'assunto che le risorse pubbliche vanno gestite nei territori dove queste si generano e che il concorso al riequilibrio nazionale non può prescindere da meccanismi che garantiscano il corretto utilizzo di aiuti e compensazioni.

L'adesione a una simile architettura istituzionale potrebbe essere favorita in modo graduale, considerando gli eventuali interventi sostitutivi dello Stato come passaggi transitori e non come messe a regime di una diminutio di legittimità che va invece combattuta e superata.

Quindi, in definitiva, un regionalismo a «geometria variabile», fondato sullo scambio tra autonomia e responsabilità. Uno scambio dal quale possa scaturire una più elevata efficienza gestionale nell'erogazione dei servizi, ma anche un incoraggiamento per quei governi locali che dal sostegno allo sviluppo dei territori amministrati traggono la loro legittimazione e il loro sviluppo.